Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Łd 212/06, oddalił skargę J. M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia. w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia 30 lipca 2004 r., wydaną na podstawie art. 37 k ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 4 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 54, ze zm), Starosta [...] przyznał J. M. prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia 27 lipca 2004 r. Następnie postanowieniem z 28 grudnia 2005 r. wznowił postępowanie w powyższej sprawie, po czym decyzją z [...], nr [...], na mocy art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej kpa) oraz art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001), uchylił swoją decyzję z dnia 30 lipca 2004 r. i odmówił przyznania J. M. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 27 lipca 2004 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 2 sierpnia 2004 r., a zatem po wydaniu powołanej decyzji z dnia 30 lipca 2004 r., ujawniono, że J. M. jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,5158 ha przeliczeniowych. Nie spełnia zatem przesłanek do uzyskania statusu osoby bezrobotnej a w konsekwencji także prawa świadczenia przedemerytalnego.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. wskazała, że w dniu rejestracji była współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,51 ha przeliczeniowych, lecz jej udział w tej nieruchomości wynosił jedynie 4/18. Powyższy fakt nie powinien stanowić negatywnej przesłanki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Taką możliwość wyklucza prawo do nieruchomości, której powierzchnia przekracza 2 ha przeliczeniowe. W związku z tym dopiero w przypadku, gdy udział we współwłasności przekracza 2 ha przeliczeniowe, współwłaściciel nie może nabyć statusu osoby bezrobotnej. Odmienna interpretacja stawia współwłaścicieli nieruchomości rolnych w gorszej sytuacji niż właścicieli bądź posiadaczy takich nieruchomości. Skarżąca wyjaśniła także, że w dniu 20 stycznia 2005 r. przeniosła swój udział w nieruchomości rolnej w drodze darowizny na swego brata M. J. K. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] oraz jego postanowienie z dnia 28 grudnia 2005 r. o wznowieniu postępowania.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że z dniem 1 czerwca 2004 r. uchylona została ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Od tego dnia kwestie zasiłków i świadczeń przedemerytalnych reguluje ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252). Jednak zgodnie z art. 146 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, sprawy, w których przed dniem wejścia w życie ustawy wszczęto postępowanie odwoławcze lub postępowanie przed sądem administracyjnym, podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych.
Również w myśl art. 29 ust. 2 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, osoby, które przed 1 sierpnia 2004 r. zarejestrowały się w urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, nabywają to prawo na zasadach określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 37k ust. 1 tej ustawy, świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku (...).
Natomiast w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu pojęcie "bezrobotny" nie obejmuje osoby, która jest właścicielem lub posiadaczem nieruchomości rolnej w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Zatem sam fakt własności lub posiadania nieruchomości rolnej powyżej 2 ha przeliczeniowych jest przesłanką negatywną do uznania za osobę bezrobotną, bez względu na opłacalność prowadzonej działalności oraz niezależnie od faktu, czy właściciel lub posiadacz sprawuje faktyczne władztwo nad rzeczą. Organ podkreślił, że dopóki nie zostanie zniesiona współwłasność, nie można ocenić, czy udział we współwłasności przekracza 2 ha przeliczeniowe, ponieważ istotą współwłasności w częściach ułamkowych jest to, że własność rzeczy przysługuje niepodzielnie wszystkim współwłaścicielom i żaden z nich nie ma fizycznie wydzielonej części rzeczy do korzystania.
Powyższą decyzję J. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, 7, 8 i 9 kpa, a także błędne zastosowanie art. 206 Kodeksu cywilnego. Skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu, podtrzymując stanowisko, że przysługująca jej w dniu rejestracji współwłasność w 4/18 części nieruchomości rolnej o powierzchni 3,51 ha przeliczeniowego nie może wykluczać możliwości uznania jej za osobę bezrobotną. Podkreśliła także, że organ administracji nie wziął pod uwagę, że skarżąca zamieszkuje w innej miejscowości, a na przedmiotowej nieruchomości rolnej gospodaruje i mieszka wyłącznie jej brat.
Skarżąca przedłożyła także na rozprawie tekst otrzymanego wraz z decyzją z dnia 30 lipca 2004 r. "powiadomienia", w którym zawarta została informacja, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, prawo do świadczenia przedemerytalnego ustaje m.in. z dniem nabycia prawa własności lub objęcia w posiadanie nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe, albo współwłasności nieruchomości rolnej, jeżeli udział przekracza 2 ha przeliczeniowe.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wspomnianym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006 r. oddalił skargę J. M., podzielając pogląd organów, że ujawnienie faktu, iż skarżąca jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni ponad 2 ha przeliczeniowych, stanowiło podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją o przyznaniu jej świadczenia przedemerytalnego, a następnie uchylenia tego rozstrzygnięcia i odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Stwierdził przy tym, że J. M. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu 26 lipca 2004 r. i dlatego w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych. Stosownie do art. 37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, świadczenie przedemerytalne przysługiwało osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, po spełnieniu dodatkowych wymagań, określonych w pkt. 1-9.
Pojęcie osoby bezrobotnej zostało natomiast zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Negatywną przesłanką do uznania danej osoby za bezrobotną jest m.in. fakt posiadania przez nią prawa własności do nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych, przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Skoro skarżąca w dniu rejestracji w urzędzie pracy była współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej 2 ha przeliczeniowe, nie mogła uzyskać statusu osoby bezrobotnej i nabyć prawa do świadczenia przedemerytalnego.
Sąd nie podzielił poglądu J. M., iż fakt, że nie jest ona de facto posiadaczką gospodarstwa, przesądza o możliwości przyznania jej statusu osoby bezrobotnej. Podobnie nie ma na to wpływu dokonana w dniu 20 stycznia 2005 r. darowizna posiadanego udziału w nieruchomości na rzecz M. K.. Niezasadny jest również argument, iż przesłanką odmowy nadania statusu bezrobotnego osobie będącej współwłaścicielem gospodarstwa rolnego jest dopiero fakt, iż posiadany udział w tej nieruchomości przekracza 2 ha przeliczeniowe. Stanowisko organów administracji w tej kwestii jest prawidłowe, co wynika także z art. 195 i art. 206 Kodeksu cywilnego, stanowiących, że współwłaściciel nie jest ograniczony we władaniu rzeczą wspólną tylko do swojej części.
Zatem okoliczność, że skarżąca nie korzysta z całości gospodarstwa, nie ma znaczenia dla interpretacji art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Sąd nie uwzględnił także zarzutów J. M. dotyczących naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego. Wskazał, że zapoznała się ona z aktami sprawy przed wydaniem decyzji II instancji i nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń. W tej sytuacji brak takiego oświadczenia przed wydaniem decyzji I instancji nie miał istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Bezzasadny jest także zarzut błędnego zastosowania art. 206 Kodeksu cywilnego, przepis ten nie stanowił bowiem podstawy rozstrzygnięcia, służył jedynie scharakteryzowaniu instytucji współwłasności. Podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji nie może również stanowić treść otrzymanego przez skarżącą "powiadomienia", bowiem czym innym jest nabycie prawa do świadczenia przedemerytalnego, a czym innym ustanie prawa do jego pobierania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. M., reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru, radcę prawnego M. W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, jak również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego:
- 1) art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji i instytucjach rynku pracy, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że będąc współwłaścicielką w 4/18 gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej 2 ha przeliczeniowe, J. M. nie mogła uzyskać statusu bezrobotnego oraz nabyć prawa do świadczenia przedemerytalnego,
- 2) art. 195 i art. 206 Kodeksu cywilnego, poprzez błędne ich zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wynikające z powołanych przepisów uprawnienie do współposiadania oraz korzystania z rzeczy wspólnej jest tożsame z posiadaniem i korzystaniem z tej rzeczy, tj. przyjęciu, że skarżąca posiadała gospodarstwo rolne w całości, mimo braku jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność.
Autorka skargi kasacyjnej ponownie przytoczyła powołane w odwołaniu i skardze argumenty, iż J. M. nie była samoistnym ani zależnym posiadaczem przedmiotowej nieruchomości rolnej, bowiem gospodarstwo rolne prowadzi i na stałe w nim zamieszkuje jej brat. Skarżąca zamieszkuje i zamieszkiwała w innej miejscowości. Z faktu, iż współwłaścicielowi przysługuje prawo do posiadania rzeczy i korzystania z niej w całości, nie można wywodzić wniosku, że J. M. była posiadaczką gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych przekraczających 2 ha przeliczeniowych. Nie jest ona również właścicielką takiego gospodarstwa.
Zatem negatywna przesłanka uznania za osobę bezrobotną, wynikająca z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie ma do niej zastosowania. Za spełnienie tej przesłanki nie można bowiem uznać faktu, iż skarżąca jest współwłaścicielką w 4/18 części nieruchomości rolnej o powierzchni 3,51 ha przeliczeniowych. Zastosowanie powołanego przepisu byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby jej udział w nieruchomości rolnej przekraczał 2 ha przeliczeniowe.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Z uwagi na określone wymogi, które musi spełniać, sporządzenie tej skargi ustawodawca powierzył wykwalifikowanym prawnikom (art. 175 § 1 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.]). Ich profesjonalna znajomość prawa miała gwarantować odpowiedni poziom merytoryczny i formalny skargi kasacyjnej, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Wskazane w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia determinują kierunek kontrolnej działalności NSA, jaki powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania stron oraz konkretyzowania i uzupełniania za nie zarzutów skargi kasacyjnej. Nie jest bowiem właściwy do ponownego badania legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd I instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest błędny, NSA nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty naruszenia właściwych norm prawa materialnego i procesowego. Jedyny wyjątek od tej zasady może mieć miejsce wyłącznie w przypadku nieważności postępowania, ale w rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z przesłanek określonych w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a.
W podstawach skargi kasacyjnej należy zatem określić, jaki konkretnie przepisy prawa zostały naruszone przez Sąd I instancji, poprzez wskazanie nie tylko aktu prawnego, ale także prawidłowego oznaczenia liczbowego kwestionowanej normy. Dla wykwalifikowanego prawnika nie powinno ulegać wątpliwości, jak należy rozumieć wymóg powołania konkretnej normy prawa. Chodzi bowiem o najmniejszą jednostkę redakcyjną przepisu, a zatem podanie nie tylko numeru artykułu (paragrafu), ale także stosownego jego ustępu (punktu, czy podpunktu).
W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik J. M., radca prawny M. W., zarzuciła Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Nie sprecyzowała jednak - ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, który z dziesięciu ustępów pierwszego z powołanych przepisów miał naruszać zaskarżony wyrok. Uniemożliwia to merytoryczną ocenę tak postawionego zarzutu, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej, ani w jakikolwiek sposób korygować za niego nawet oczywistych błędów popełnionych przy formułowaniu podstaw kasacyjnych.
Całkowicie chybiony jest także zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji i instytucjach rynku pracy. Przepis ten nie miał w ogóle zastosowania, a zatem WSA w Łodzi nie mógł go naruszyć. W rozpoznawanej sprawie, stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych oraz art. 150d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, materialnoprawną podstawę kontrolowanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia Wojewody Łódzkiego stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w tym jej art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. d. Żadnych zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem tej ostatniej normy autorka skargi kasacyjnej jednak nie podniosła. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zajęcie stanowiska odnośnie wykładni powyższego przepisu oraz zawartej w nim definicji osoby bezrobotnej.
Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 195 i art. 206 Kodeksu cywilnego. O niewłaściwym zastosowaniu przez sąd administracyjny przepisów prawa materialnego można mówić wówczas, gdy powyższe przepisy mogły mieć zastosowanie przed tym sądem. Przepisy Kodeksu cywilnego do takich nie należą, pozostając poza dziedziną administracji publicznej w rozumieniu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Niezależnie od tego zauważyć należy, iż przedmiotem kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji były wyłącznie uprawnienia J. M. do świadczenia przedemerytalnego. WSA w Łodzi powołał się wprawdzie na wskazane przepisy Kodeksu cywilnego, charakteryzując pojęcie współwłasności, ale przepisów nie tych nie stosował, gdyż nie rozstrzygał żadnych cywilnoprawnych kwestii związanych z korzystaniem czy posiadaniem nieruchomości rolnej.
Nie mógł ich zatem naruszyć przez niewłaściwe zastosowanie. Stanowisko Sądu I instancji w omawianym zakresie autorka skargi kasacyjnej mogła więc zwalczać nie przez zarzut niewłaściwego zastosowania art. 195 i 206 Kodeksu cywilnego, lecz zarzut naruszenia art. 37k ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Takich uchybień pod adresem zaskarżonego wyroku pełnomocnik skarżącej jednak nie sformułowała.
Skoro zarzuty skargi kasacyjnej zostały nieprawidłowo postawione lub są niezasadne, to skarga jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.
O przyznaniu wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu oraz zwrocie poniesionych przez niego wydatków orzeczono na podstawie art. 250 cyt. ustawy P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.)