Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 24/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 6 listopada 2020 r., nr SKO-82-798/20 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję działającego z upoważnienia Prezydenta Grudziądza Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Wychowawczych z dnia 14 września 2020 r., nr SR.5233.2293.1.2020.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Grudziądza z dnia 14 września 2020 r., który odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., powoływana jako u.ś.r.). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Skarżąca, sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym synem, jest uprawniona do emerytury. A przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.
Skargę do sądu na powyższą decyzję wywiodła [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając skargę za uzasadnioną, powołał się na cel świadczenia pielęgnacyjnego i stwierdził, że pozbawienie prawa do takiego świadczenia osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie, powoduje że cel ten nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany. Bowiem, sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Powołując się na art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd wskazał, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i przyjęcie, że osoba, która ma ustalone prawo do emerytury poprzez zawieszenie jej pobierania może nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo do emerytury, w każdej sytuacji.
Wniesiono:
- - o przedstawienie zagadnienia prawnego, budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego,
- - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,
- - o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz
- - o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej p.p.s.a.), zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Na wstępie wskazać należy, że wniosek o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego wynikającego zdaniem autora skargi kasacyjnej ze stosowania przepisów prawa materialnego stanowiących podstawy zarzutów skargi kasacyjnej, jest bezpodstawny. Zgodnie bowiem z art. 187 § 1 ppsa, jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Oznacza to, że wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może nastąpić w każdej sprawie, ale zależy od wystąpienia zagadnienia prawnego, które budzi poważne wątpliwości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie brak było wątpliwości co do wykładni przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w tej sprawie. Tym samym, nie ziściła się przesłanka umożliwiająca składowi orzekającemu wystąpienie o wydanie stosownej uchwały.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W myśl art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu (...), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie zaś do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednak, aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i systemowej. Podnosi się bowiem, że proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, z 9 lutego 2022 r., I OSK 1072/21, czy z 6 maja 2022 r., I OSK 1488/21).
Nie sposób zatem podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, który wskazał, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Przepis prawny jest bowiem jasny, nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu (por. wyrok NSA z 16 marca 2022 r., I OSK 1242/21).
Należy pamiętać, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej, z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Trafnie więc argumentował Sąd Wojewódzki, że pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie, powoduje że ten cel nie jest - w stosunku do tej grupy opiekunów - realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej, podobnie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego. Intencją ustawodawcy nie było zapewne ograniczenie praw konstytucyjnych pobierającego świadczenie pielęgnacyjne bądź emeryturę, a zapobieganie pobieraniu jednocześnie kilku świadczeń.
Sąd pierwszej instancji zasadnie więc odstąpił od wyłącznie językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a uzupełnił ją wynikami wykładni funkcjonalnej. Bowiem, literalne odczytanie tego przepisu, nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do emerytury, czy innych świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby zasady konstytucyjne. A zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).
Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest więc prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Tego rodzaju stanowisko, uwzględniające prokonstytucyjną wykładnię omawianego przepisu, jest aktualnie dominujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 25 marca 2022 r. I OSK 1267/21, czy z 6 maja 2022 r., I OSK 1464/21), a skład orzekający w tej sprawie w pełni je podziela.
Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej ten rodzaj wykładni nie prowadzi do wykreowania nowego przepisu, co jest wyłącznym zadaniem władzy ustawodawczej. Wynikiem zastosowania wykładni prokonstytucyjnej, tj. wykładni dążącej do najpełniejszej realizacji zasad konstytucyjnych, jest norma prawna zrekonstruowana na podstawie obowiązujących przepisów, a nie wykreowana przez sąd na niemożliwej do ustalenia podstawie. Brak jest bowiem przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien uniemożliwiać stronie uzyskania świadczenia korzystniejszego, ale powinien podjąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (por. wyrok NSA z 19 maja 2022 r., I OSK 1388/21).
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie podziela więc pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, a polegający na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.
Słusznie wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504).
W świetle powyższego, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś. r.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił słuszności zarzutowi naruszenia tego przepisu poprzez błędną jego wykładnię.
Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.