Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1924/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 9 sierpnia 2011 r., nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddalił skargę.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia 9 sierpnia 2011 r. nr [..] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [..] z dnia 25 stycznia 2011 r. nr [..] o ustaleniu odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie 0001, miasto [..], oznaczonej jako działki: nr [..]/1 o pow. 0,1583 ha i nr [..]/2 o pow. 0,1662 ha, stanowiącej do dnia przejęcia własność E. B. w łącznej wysokości 249 755 zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 8 grudnia 2008 r., nr [..], Wojewoda [..]. ustalił lokalizację drogi publicznej dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej S-7 do parametrów drogi dwujezdniowej wraz z realizacją obiektów budowlanych, w tym infrastruktury technicznej, na odcinku obwodnicy Kielc, na terenie miasta: Kielce i Chęciny oraz gmin: Masłów, Miedziana Góra, Piekoszów, Sitkówka-Nowiny, obejmując nią m.in. nieruchomość położoną w obrębie 0001, miasto [..], oznaczoną jako działki: nr [..]/1 o pow. 0,1583 ha i nr [..]/2 o pow. 0,1662 ha. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 3 kwietnia 2009 r., nr [..].
Decyzją z 25 stycznia 2011 roku, nr [..], Wojewoda [..]. ustalił odszkodowanie na kwotę 249.755,00 zł na rzecz E. B. za prawo własności nieruchomości położonej w obrębie 0001, miasto [..], oznaczonej jako działki nr [..]/1 o pow. 0,1583 ha i nr [..]/2 o pow. 0,1662 ha.
Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury złożyła E. B., wskazując na wadliwie sporządzoną wycenę przedmiotowej nieruchomości.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958 ze zm.), do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednakże zgodnie z art. 6 ust. 3 ww. ustawy z dnia 25 lipca 2008 roku w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.
Organ odwoławczy wskazał, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przepis ten obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do wzięcia w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany.
W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [..] w dniu 9 grudnia 2010 roku przez rzeczoznawców majątkowych R. G. i A. W.. Przy wycenie zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Autorki operatu szacunkowego ustaliły, iż wyceniana nieruchomość jest niezabudowana i położona w strefie peryferyjnej Kielc. W związku z powyższym analizą objęto rynek nieruchomości o podobnej funkcji i przeznaczeniu, tj. nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod budowę dróg publicznych. Badaniem objęto rynek nieruchomości położonych na terenie miasta [..], a w szczególności w obrębie 0030, tj. w strefie peryferyjnej miasta [..], jako najbardziej podobnej do obszaru na którym znajduje się nieruchomość wyceniana. Ze względu na dokładniejsze badanie rynku w segmencie nieruchomości gruntowych niezabudowanych biegłe przyjęły okres monitorowania od września 2008 roku do dnia wyceny.
Ostatecznie do porównania z kilkudziesięciu zaobserwowanych transakcji wybrano zbiór 11, które dotyczyły kupna - sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Ceny transakcyjne za nieruchomości niezabudowane podobne do przedmiotu wyceny, nabywane pod drogi publiczne kształtowały się w przedziale od 63,47 zł za m² do 74,20 zł za m².
Na podstawie ceny minimalnej i maksymalnej biegłe obliczyły cenę średnią 1 m² gruntu na kwotę 69,34 zł. Tak ustaloną cenę średnią skorygowano o współczynnik o wartości 1,05840 odzwierciedlający wpływ cech rynkowych. Tym samym ustalono wartość 1 m2 gruntu na kwotę 73,39 zł. Biegłe dokonały oszacowania wartości parkingu samochodowego wyłożonego kostką betonową znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości. Wartość wskazanego składnika budowlanego przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metodą kosztów odtworzenia określono na kwotę 11.604,00 zł.
Wartość nieruchomości została oszacowana na łączną kwotę 249.755,00zł i w takiej kwocie decyzją Wojewody [..] z dnia 25 stycznia 2011 roku przyznane zostało odszkodowanie. Ponadto podkreślono, że subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości jego sporządzenia. Analiza operatu szacunkowego z dnia 9 grudnia 2010 r. - zdaniem organu- wskazuje, iż zawiera on wszystkie elementy wymagane powyższymi przepisami.
Skargę na powyższą decyzję złożyła E. B. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych oraz art. 8 k.p.a. poprzez rażące zaniżenie wartości nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że prawidłowość ustalenia wartości nabytej z mocy prawa nieruchomości nie budzi zastrzeżeń.
Zarzut przyjęcia do porównań niewłaściwych nieruchomości jest, zdaniem Sądu I instancji nieuzasadniony. Pojęcie nieruchomości podobnej wyjaśnia ustawodawca w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej, należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.
W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy do porównań wybrał 11 nieruchomości położonych w [..] przy ul. [..]. Również wyceniana nieruchomość, stanowiąca działki nr [..]/1 i [..]/2, położona jest w [..] i jest niezabudowana. Porównanie wartości transakcji dotyczącej takiej nieruchomości z cenami nieruchomości położonych również na terenie miasta Kielce można uznać za zgodne z prawem. Nie można bowiem uznać - jak twierdzi skarżąca - że do porównań winne być tylko brane pod uwagę nieruchomości sąsiednie.
Sąd wskazał nadto, że § 36 rozporządzenia był przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego, który w swoich wyrokach wskazywał na szczególny charakter tej ustawy oraz zgodność z Konstytucją unormowania dotyczącego sposobu ustalania odszkodowania. Trybunał wskazywał na istnienie szczególnych sytuacji, gdy za odszkodowanie "słuszne" uznać można również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne i stwierdził, iż w sprawie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na drogi publiczne (w tej konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej) zaistniały wystarczające przesłanki na rzecz odejścia od pełnej ekwiwalentności odszkodowania.
Dlatego w obecnym stanie prawnym w żadnym razie nie można postawić organom zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak tego chce skarżąca. Zdaniem sądu organy w sposób należyty przeprowadziły postępowanie tj. poprawnie ustaliły stan faktyczny sprawy, rozpatrzyły cały materiał dowodowy, który prawidłowo oceniły. Ponadto wydane rozstrzygnięcia zawierają wymagane uzasadnienie faktyczne i prawne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. B., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego tj. art.18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w związku z § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegające na przyjęciu do wyceny nieruchomości E. B. operatu szacunkowego biegłych A. W. i R. G., w sposób rażący zaniżającego wartość wycenianej nieruchomości w stosunku do nieruchomości sąsiednich,
- 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;
- - art. 3 §1 w zw. z art.106 § 3 p.p.s.a., przejawiające się tym, że sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego o wnioskowane operaty szacunkowe nieruchomości sąsiednich mogły przesądzić o uwzględnieniu skargi na korzyść skarżącej, a nadto polegające na całkowitym pominięciu zgłoszonego przez skarżącą wniosku dowodowego bez wydania postanowienia w tym przedmiocie co pozbawiało skarżącą możliwości dochodzenia przysługujących jej praw,
- - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., polegające na przyjęciu operatu szacunkowego biegłych A. W. i R. G. jako podstawy wyceny nieruchomości E. B., w wyniku czego skarżąca otrzymała rażąco zaniżone odszkodowanie w stosunku do nieruchomości sąsiednich czego skutkiem było utrata zaufania skarżącej do władzy publicznej i do zasad obowiązujących w państwie prawa.
W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomości, których wartość przyjęto za podstawę oznaczenia wysokości odszkodowania są położone w zupełnie innej części miasta aniżeli przedmiotowa nieruchomość (ul. [..] to południowo-wschodnia część [..] przy wyjeździe na [..], zaś ul. [..] to północno-zachodnia część [..] przy wyjeździe na [..]). Przedmiotowe nieruchomości dzieli odległość w linii prostej rzędu 10-12 km. W ocenie skarżącego uwzględnienia cen tych nieruchomości nie uzasadnia fakt, iż podobnie jak przedmiotowa nieruchomość, zostały one zakwalifikowane przez Prezydenta Miasta [..] do (miejskiej) strefy peryferyjnej, a to z tego powodu, ze nieruchomości przyjęte do porównania przy ul. [..] położone są już w pobliżu innej miejscowości o nazwie [..], zaś nieruchomość skarżącej od granic miasta dzieli jeszcze znaczna odległość.
Przypisanie do strefy miejskiej ma głównie znaczenie administracyjne. Okoliczność ta, choć może być uwzględniana jako kryterium pomocnicze, nie może samoistnie przesądzać o podobieństwie działek na cele ustalenia ich wartości. Z operatu szacunkowego i decyzji Wojewody [..] wynika, że przypisanie do tej samej strefy stanowiło wyłączne kryterium ustalenia podobieństwa pomiędzy przedmiotową nieruchomością a nieruchomościami przyjętymi za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania (położonymi przy ul. [..]). Wbrew sugestiom zawartym w operacie szacunkowym, a następnie zaskarżanej decyzji, nieruchomości przypisane administracyjnie do dwóch odrębnych stref miejskich lecz położone obok siebie mają analogiczną wartość, podczas gdy nieruchomości przypisane do tej samej strefy miejskiej lecz zlokalizowane w innych częściach miasta mogą mieć różną wartość.
Nie można np. twierdzić, że cena m2 nieruchomości położonej w strefie peryferyjnej wynosi x zł, a cena sąsiadującej z nią nieruchomości, która znalazła się już w strefie pośredniej wynosi 2x zł. W przedmiotowej sprawie, rzeczoznawcy za podstawę ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości przyjęli w operacie szacunkowym wartość nieruchomości położonych przy ul. [..] tzn. na drugim końcu miasta aniżeli przedmiotowa nieruchomość. Strona podnosiła również, że podstawę odniesienia powinna stanowić wartość nieruchomości położonych w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną brak jest logicznego uzasadnienia, dlaczego nieruchomości położone w bezpośrednim sąsiedztwie, posiadające te same cechy determinujące ich wartość zostały wycenione na tak zróżnicowanym poziomie, zwłaszcza, że ustalenia wysokości odszkodowania dokonywał ten sam organ. Organ ten zamiast błędnie sporządzonego operatu szacunkowego powinien zatem uwzględnić wydane przez siebie w analogicznych przypadkach decyzje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Odnosząc się w pierwszym rzędzie do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego - art. 3 §1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 7 i 8 k.p.a. uznać je należało za całkowicie nieusprawiedliwione. Zwrócić należy bowiem uwagę na szczególny tryb postępowania dowodowego w sprawach, w których znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja zawodowa jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Dlatego też ocena merytorycznej prawidłowości wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością.
Nie sposób uznać za zasadną próbę podważenia operatu szacunkowego poprzez żądanie przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów z operatów szacunkowych dotyczących ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia innych nieruchomości. Sąd administracyjny nie jest bynajmniej powołany do prowadzenia postępowania dowodowego, mającego na celu porównywanie wycen dokonywanych w odniesieniu do różnych nieruchomości przez różnych rzeczoznawców majątkowych.
Skoro brak było podstaw do przeprowadzenia żądanego przez stronę skarżącą dowodu, to zaniechanie wydania przez sąd I instancji postanowienia w tym przedmiocie nie mogło być uznane za uchybienie przepisom postępowania mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie sposób dopatrywać się w tym zaniechaniu pozbawienia skarżącej możliwości dochodzenia przysługujących jej praw, skoro na postanowienie dowodowe sądu I instancji nie przysługuje środek odwoławczy.
Rzeczą sądu była natomiast kontrola legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, co obejmuje także ocenę zgodności z przepisami prawa operatu szacunkowego, który legł u podstaw ustalenia wysokości odszkodowania. Oceny operatu szacunkowego dokonał sąd I instancji, wskazując słusznie, że nie narusza przepisów prawa przyjęcie jako materiału porównawczego do wyceny nieruchomości należącej uprzednio do skarżącej – niezabudowanych działek położonych na terenie [..] przy ul. [..].
Powołany w skardze kasacyjnej jako jej materialnoprawna podstawa art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.) stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
Zaś z §36 ust. 1 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wynika, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.
Operat szacunkowy, którego ustalenia stały się podstawą określenia wartości nieruchomości należącej uprzednio do skarżącej sporządzony został w oparciu o zasadę wynikającą z powołanego wyżej §36 ust. 1 rozporządzenia. Dla celów wyceny nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przepis §4 pkt 4 rozporządzenia określa zaś, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.
Skarżąca nie kwestionowała tego, że przyjęte do wyceny jako materiał porównawczy nieruchomości przy ul. [..] były przedmiotem sprzedaży na cel budowy drogi publicznej. Nieruchomości te położone są na terenie [..] w ich peryferyjnej strefie. Fakt ich oddalenia o 10- 12 km. (według skargi kasacyjnej) od nieruchomości wycenianej nie ma w istocie znaczenia, w sytuacji, gdy zlokalizowane są w obrębie jednej gminy. Są to nieruchomości podobne, położone w obrębie rynku lokalnego (właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości). Nie jest tak, by za nieruchomości podobne mogły być uznawane jedynie nieruchomości położone w sąsiedztwie wycenianej nieruchomości. Ewentualne różnice w atrakcyjności lokalizacji między nieruchomością wycenianą i nieruchomościami porównywanymi są bowiem w procesie wyceny korygowane przez rzeczoznawcę w operacie przez zastosowanie odpowiednich współczynników. Niewłaściwe zastosowanie współczynników korygujących przez rzeczoznawców wyceniających nieruchomość nie stanowiło zarzutu skargi kasacyjnej.
Zatem także i zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej okazały się być nieuzasadnione.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.