Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 95/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z 4 grudnia 2020 r. nr KO.411.1732.2020 w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Kowal z 2 listopada 2020 r., znak: ŚR.5231.SZO.1.2020.ODM.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku. Zaskarżono w całości wyżej opisany wyrok.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a, wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania.
Na podstawie art. 182 §2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Na podstawie art. 174 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art. 103 ust. 3 w zw. 100 ust. 1 i 134 ust. 1 pkt 1 i 134 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 291), polegające na uznaniu, że przepis ten (art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a) nie może prowadzić do wyłączenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w razie posiadania ustalonego prawa do emerytury w przypadku gdy prawo do emerytury ulegnie zawieszeniu, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia przepisu powinna być taka, iż zawieszenie prawa do emerytury nie ma wpływu na istnienie przesłanki w postaci ustalenia tego prawa i brak jest wystarczających podstaw do innej niż literalna wykładania przepisu.
- 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 79a k.p.a. i art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że na organie administracji spoczywał w okolicznościach sprawy obowiązek poinformowania strony o prawie do zawieszenia emerytury, gdy tymczasem obowiązku takiego organy nie miały, wobec przyjętej i w ocenie organu prawidłowej wykładni przepisu art. 16a ust 8 pkt 1 lit. a, iż zawieszenie prawa do emerytury nie niweczy negatywnej przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jaką jest ustalone prawo do emerytury.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw aczkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny nie w pełni podziela argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie skarżąca posiadająca ustalone prawo do emerytury ubiegała się o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę, stwierdził, że stanowisko organów administracji wskazujące na niemożliwość przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na pobierane świadczenie emerytalne nie znajduje uzasadnienia ze względu na wyniki wykładni systemowej i funkcjonalnej obowiązujących przepisów i wskazał, że skarżąca powinna mieć prawo wyboru pobieranego świadczenia, a w przypadku wybrania specjalnego zasiłku opiekuńczego powinna ona mieć do niego prawo po zawieszeniu prawa do pobierania emerytury.
Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1539) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jednocześnie stosownie do treści art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a tej ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Jak wynika z powyższego, specjalny zasiłek opiekuńczy jako jedno ze świadczeń przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, ma na celu pomoc finansową państwa udzielaną osobom opiekującym się osobami w takim stopniu niepełnosprawnymi, że opieka nad nimi uniemożliwia wykonywanie innego zajęcia, z którego dana osoba mogłaby finansować zarówno potrzeby własne, jak i osoby znajdującej się pod jej opieką. Jednocześnie ustawodawca powiązał możliwość przyznania świadczenia od kryterium dochodowego.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie wskazał na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a uśr wynikami wykładni celowościowej i systemowej. Proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Nie sposób zatem podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, który wskazał, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Przepis prawny jest bowiem jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu.
Nie budzi zaś wątpliwości, że celem ustawodawcy była ochrona finansowa i ekonomiczna osób znajdujących się w określonej sytuacji faktycznej. Na powyższe wskazuje kryterium dochodowe od którego ustawodawca uzależnił przyznanie świadczenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji odstąpił od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu i oparł się na efektach zastosowania wykładni celowościowej. Literalne odczytanie przepisu art. 16 ust. 8 pkt 1 lit. a uśr nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego osób, które mają prawo do emerytury, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości a także pozbawiałoby osoby znajdujące się w określonej sytuacji, w tym przypadku pobierania emerytury, pomocy finansowej państwa. Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest natomiast prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a uśr pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).
Jak wynika z art. 16a ust. 1 uśr istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a uśr. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 2010 r. sygn. akt K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt P 41/09, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt K 37/12, z 5 listopada 2013 r. sygn. akt K 40/12 i z 17 czerwca 2014r. sygn. akt P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
W tym kontekście wspomnieć należy również o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekał wprawdzie na tle uprawnień do jednego ze świadczeń rodzinnych - świadczenia pielęgnacyjnego – jednakże argumentacja w nim podniesiona odnosi się również do pozostałych świadczeń przewidzianych ustawą o świadczeniach rodzinnych. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne.
Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów – rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego.
Z kolei w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Mimo zakresowego charakteru, wyrok ten ukierunkowuje interpretację przepisów ustawy, wyznaczając kierunek wykładni w zgodzie z Konstytucją.
W świetle argumentów podniesionych przez Trybunał Konstytucyjny nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy kryterium dochodowe rodziny umożliwiałoby przyznanie takiego prawa. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu zasiłku tych z nich, którzy mają wprawdzie ustalone prawo do emerytury lecz otrzymują świadczenia na tyle niskie, że rodzina spełniałaby kryterium dochodowe do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.
Należy również zwrócić uwagę, że celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie tego prawa osób pobierających emeryturę powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Wybór taki w rozpoznawanej sprawie może zostać zrealizowany przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W tym ujęciu funkcję analizowanego art. 16 ust. 8 pkt 1 lit. a uśr należy zatem rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie. Brak jest również podstaw do uznania, że specjalny zasiłek opiekuńczy skierowany jest wyłącznie do osób aktywnych zawodowo i z jego pobierania wyeliminowane zostały osoby, które z uwagi na osiągnięcie wieku emerytalnego nie są uczestnikami rynku pracy.
Zauważyć należy, że fakt wykonywania pracy zarobkowej przez niektórych emerytów jest wynikiem niewystarczającej wysokości pobieranego świadczenia emerytalnego. Konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zmusza takie osoby do rezygnacji z dodatkowego zatrudnienia, pogarszając tym samym ich sytuację ekonomiczną. W takiej sytuacji odmowa przyznania zasiłku, z zastrzeżeniem rezygnacji z pobierania świadczenia emerytalnego, którego wysokość niejednokrotnie stanowi jedynie ułamek wysokości wnioskowanego zasiłku, stanowiłaby w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niczym nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji osób uprawnionych na podstawie art. 16a ust. 1 uśr do powyższego świadczenia.
Zgodnie jednakże z art. 16a ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia, jest zarówno sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Trafnie dostrzegając potrzebę uwzględnienia w procesie wykładni argumentów systemowych, mimo przytoczenia brzmienia art. 16a ust. 1 u.ś.r., Sąd I instancji całkowicie pominął ten przepis w procesie interpretacji. Tymczasem art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może mieć zastosowanie do osób spełniających warunki pozytywne uzyskania prawa do świadczenia. Specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest świadczeniem wyłącznie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Spełnienie tych przesłanek pozytywnych jest warunkiem koniecznym. Świadczenie ma na celu dostarczać środków utrzymania tym opiekunom osób niepełnosprawnych, którzy z powodu sprawowanej opieki nie mogą pracować i samodzielnie zdobywać środków utrzymania. Świadczenie to przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Jedną z koniecznych przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia jest zatem niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Wobec tego nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły (B. Chludziński [w:] Świadczenia..., op. cit. oraz zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., I OSK 940/19 i wyrok NSA z 21 kwietnia 2022r., I OSK 1332/21). Wyeliminowanie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez rezygnację z pobierania świadczenia emerytalnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych, związanych w szczególności z rezygnacją z zatrudnienia lub podejmowania zatrudnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 868/21). Wybór świadczenia, o jakim mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. dotyczy sytuacji, gdy ma miejsce zbieg uprawnień, zatem przesłanki uzasadniające przyznanie każdego z konkurencyjnych uprawnień powinny być spełnione, w tym specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności ocenią, zgodnie z kodeksowymi zasadami oceny dowodów, spełnienie przez skarżącą przesłanek pozytywnych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, zaś w razie ich potwierdzenia, w następnej kolejności umożliwią stronie dokonanie wyboru świadczeń przez wskazanie na możliwości zawieszenia pobierania emerytury.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.