Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2141/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...].
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 15 lipca 2015 r. J. B. zwróciła się do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości Z., w dawnym woj. [...].
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]Wojewoda [...] odmówił J. B. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu organ wskazał, że J. B. nie złożyła stosowanego wniosku w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (j.t. Dz.U. z 2014 poz. 1090), powoływanej dalej jako "ustawa zabużańska". Organ stwierdził, że J. B. utraciła z dniem 31 grudnia 2008 r. prawną możliwość ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty, ponieważ termin zawarty w art. 5 powołanej ustawy jest terminem prawa materialnego i ma charakter nieprzywracany.
J. B. wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r.
Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził, iż J. B. nie złożyła stosowanego wniosku w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej. Minister podniósł, że wniosek o przyznanie rekompensaty za mienie zabużańskie pozostawione przez M.K. poza obecnymi granicami państwa polskiego został skutecznie złożony w dniu 30 grudnia 2008 r. jedynie przez spadkobierców H. I., M.S. oraz E. K. (z domu S.). Z treści wniosków złożonych przez H. I., M. S. oraz E. K. w dniu 30 grudnia 2008 r. wynika jednoznacznie, że składający je działali wyłącznie w imieniu własnym i na własną rzecz.
Ponadto, w aktach sprawy brak jest pełnomocnictw upoważniających ww. osoby do działania w imieniu J. B.. Postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest postępowaniem wszczynanym na wniosek osoby uprawnionej i to tylko w zakresie przysługujących wnioskodawcy uprawnień. W ustawie zabużańskiej brak jest przepisów wskazujących, iż złożenie wniosku przez jednego spadkobiercę powoduje automatyczne wszczęcie postępowania administracyjnego względem pozostałych uprawnionych. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ zaznaczył, iż wprawdzie istnieją wyroki sądów administracyjnych, w których wskazano, iż z literalnej wykładni przepisu art. 5 ust. 2 ustawy zabużańskiej nie wynika, że stosowne wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty muszą zostać złożone od razu przez wszystkich uprawnionych we wskazanym w ustawie terminie, ponadto złożenie wniosku w terminie przez jednego spadkobiercę odnosi skutek wobec pozostałych, jednakże wyroki te nie mają w jego ocenie zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Organ wskazał, że z dotychczasowego ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych wynika, iż osobom, które złożyły wnioski po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej nie przysługuje prawo do rekompensaty, ponieważ uprawnienie to wygasa wraz z upływem wskazanego terminu.
Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. B..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd podniósł na wstępie, że wykładnia przepisów art. 3 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy zabużańskiej, wywoływała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Początkowo sądy administracyjne wyrażały pogląd, iż złożenie w ustawowym terminie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez jednego z uprawnionych nie skutkuje automatycznie wszczęciem postępowania względem pozostałych. Jednakże w obecnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie przeważa pogląd wskazujący na aspekt jedności materialnej złożonego wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Okoliczność zaś jedności stosunku materialnoprawnego przesądza o tym że złożenie w terminie wniosku przez jednego z legitymowanych podmiotów wszczyna postępowanie administracyjne co do wszystkich uprawnionych. Wystarczy zatem, że jeden ze spadkobierców złożył wniosek przed 31 grudnia 2008 r. aby pozostali uprawnieni, którzy takich wniosków nie złożyli zachowali swoje roszczenia, stosownie do posiadanych udziałów w spadku.
W ocenie Sądu, z powyższego wynika, iż wszyscy współuprawnieni spadkobiercy powinni brać udział w postępowaniu w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty. W takiej sytuacji obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania.
Sąd wskazał następnie, że ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w Bytomiu, Wydział I Cywilny z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I Ns 759/15, wynika, iż spadek po zamarłej w dniu 9 sierpnia 1954 r. M.K. nabyła J.S. oraz A.S.. Natomiast z postanowienia Sądu Rejonowego w Bytomiu, Wydział I Cywilny z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt I Ns 209/15 wynika, że spadek po J. S. zmarłej w dniu 20 września 1999 r. nabyli J. B., H. I. oraz M.S.. Z kolei z postanowienia Sądu Rejonowego w Bytomiu, Wydział I Cywilny z dnia 24 kwietnia 2001 r., sygn. akt I Ns 2398/00 wynika, iż spadek po M.S., zmarłym w dniu 22 października 2000 r. nabyli A.S., M.S. oraz E. S.. Skarżąca również należy więc do kręgu spadkobierców po dawnej właścicielce nieruchomości M.K., co oznacza iż należy do kręgu osób legitymowanych do złożenia stosownego wniosku.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że z uwagi na złożenie w terminie wniosku przez spadkobierców M.K. – H.I., M. S.oraz E. K. z zachowaniem terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty winno być prowadzone również z udziałem pozostałych spadkobierców M. K., a więc również z udziałem skarżącej, nawet gdy złożyła ona wniosek po upływie ww. terminu.
Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Powołane naruszenie polegało na uznaniu przez organy, iż każdy ze spadkobierców powinien złożyć w terminie określonym w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy oddzielny wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami RP.
Dokonując wskazań co do dalszego postępowania Sąd podniósł, że obowiązkiem organu będzie prowadzenie jednego postępowania z udziałem wszystkich spadkobierców M.K., a mianowicie H.I., M. S., A. S. oraz skarżącej J. B. (postępowanie w stosunku do E. K. zostało umorzone na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]), a następnie przeprowadzenie dalszych czynności w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zabużańskiej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Skarbu Państwa. Powołując się na obie podstawy wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł następujące zarzuty:
- 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1090) poprzez niewłaściwą wykładnię powyższych przepisów polegającą na interpretacji zakładającej, iż złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek względem pozostałych;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sytuacji, gdy zostały one wydane prawidłowo zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. wnosi o odroczenie rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w sprawie poprzez ustalenie czy z interpretacji art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej należy wywodzić wniosek, iż złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców właścicieli nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej odnosi również skutek wobec pozostałych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji podkreślając, że brak jest jednolitej linii orzeczniczej co do wykładni powołanych w petitum przepisów ustawy zabużańskiej w zakresie jedności materialnoprawnej wniosku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty tak naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego (w ramach którego wskazano jedynie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji organu I i II instancji) koncentrują się na wykazaniu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z dnia 17 lutego 2016 r. dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 1 i 2 w zw. art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej. Według skarżącego kasacyjnie, błędna wykładnia powyższych przepisów polega na uznaniu, że wniosek złożony przez jednego ze spadkobierców właściciela nieruchomości odnosi skutek wobec pozostałych spadkobierców. Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.
Stosownie do treści art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 tej ustawy. W myśl natomiast art. 5 ust. 1 ww. ustawy, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3 składa współwłaściciel lub spadkobierca lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty (art. 5 ust. 2 ustawy). Zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że zostosowanie wykładni funkcjonalej powyższych przepisów prowadzi do konkluzji, iż dla wszczęcia postępowania o przyznanie prawa do rekompensaty wobec wszystkich spadkobierców (albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców) wystarczającą przesłanką jest złożenie w terminie wskazanym w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy wniosku przez jednego z uprawnionych, co w okolicznościach niniejszej sprawy oznacza, iż wszyscy współuprawanieni spadkobiercy M.K. (właścicieleki pozostawonej nieruchomości) powinni brać udział w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty.
Słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że orzecznictwo dotyczące powyższego zagadnienia początkowo nie było jednolite. Obecnie jednak można już mówić o utrwalonej linii orzeczniczej - którą Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę popiera - wskazującej, iż w sprawach zabużańskich zachodzi jedność materialnoprawna wniosku (tak: NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. I OSK 2993/12 i w przywołanych w tym wyroku orzeczeniach NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 642/11, z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1209/11 i sygn. I OSK 1494/11, z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 593/12 oraz z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt I OSK 977/12, z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2272/14). Oznacza to, że toczy się jedno postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia nieruchomego poza obecnymi granicami państwa polskiego, w którym dokonuje się ustaleń faktycznych celem rozpoznania wniosku zgodnie z regulacjami ustawy zabużańskiej.
Złożenie zaś wniosku przez jednego ze spadkobierców właściciela pozostawionego mienia uruchamia przewidzianą we wskazanej wyżej ustawie procedurę, względem pozostałych spadkobierców. Wystarczy zatem, że jeden ze spadkobierców złoży stosowany wniosek przed upływałem terminu materialnego zakreślonego w art. 5 ust. 1 ustawy (czyli przed 31 grudnia 2008 r.) aby pozostali uprawnieni, którzy takich wniosków nie złożyli zachowali swoje roszczenia, stosownie do posiadanych udziałów (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 682/13).
Powyższej oceny nie zmieniają podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty, iż takiej wykładni przepisów ustawy zabużańskiej przeczy treść wcześniej obowiązującego w tej materii przepisu art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99 ze zm.), który stanowiąc, że w razie śmierci właściciela mienia nieruchomego pozostawionego za granicą uprawnienia do zaliczenia wartości tego mienia przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione, wprost przewidywał, iż stronami postępowania są wszyscy żyjący spadkobiercy właściciela mienia pozostawionego, czego nie sposób doszukać się w treści obecnie obowiązujących przepisów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść powołanego przepisu wskazywała jedynie, że skorzystanie z uprawnienia do zaliczenia wartości mienia pozostawionego było uzależnione od łącznego działania wszystkich spadkobierców (bądź upoważnienia jednego z nich).
Z przepisu tego nie można jednak wywieść obowiązku organu do działania z urzędu na rzecz wszystkich spadkobierców. Obecnie art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej stanowi natomiast, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa złożony w określonym terminie (przepis ten wskazuje więc sposób realizacji uprawnienia - zainicjowania postępowania), zaś w art. 3 ust. 2 ustawodawca przesądził, że prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, a więc określił, komu to prawo przysługuje, co oznacza, że zainicjowanie postępowania przez jednego z uprawnionych przed dniem 31 grudnia 2008 r. rozciąga swoje skutki na pozostałych spadkobierców zmarłego właściciela, w tym rodzi obowiązek po stronie organu powiadomienia ich - zgodnie z treścią art. 61 § 4 k.p.a. - o toczącym się postępowaniu. Ustawa zabużańska nie przewiduje natomiast wymogu łącznego działania wszystkich spadkobierców jako koniecznego warunku realizacji przysługującego im uprawnienia.
Zaprezentowana wykładnia nie narusza również – wbrew twierdzeniom Ministra – zasady skargowości wyrażonej w art. 61 § 1 k.p.a., który przewiduje jedynie, że dla wszczęcie postępowania administracyjnego (które nie jest wszczynane z urzędu) wymagany jest stosowny wniosek osoby uprawnionej (strony). Nie można bowiem pominąć treści powołanego wyżej § 4 cytowanego przepisu, nakazującego organowi zawiadomić o postępowaniu wszczętym na żądanie jednej ze stron również pozostałe osoby będące stronami w sprawie.
W rozpoznawanej sprawie – w świetle zebranego materiału dowodowego – bezspornym jest, że skarżąca J. B. jest następcą prawnym M.K. właścicielki nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości Z., w dawnym woj. [...]. Bezsporna jest też okoliczność, że nie była ona stroną postępowania wszczętego na wniosek pozostałych spadkobierców M.K. złożony w ustawowym terminie dotyczącego realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia tej nieruchomości oraz że wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej jej prawo do rekompensaty złożyła dopiero w dniu 15 lipca 2015 r. W związku z tym, mając na uwadze wyżej poczynione rozważania, za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uchylając zaskarżone decyzje z uwagi na błędną wykładnię przepisów ustawy zabużańskiej (która skutkowała pozbawieniem skarżącej możliwości realizacji przysługującego jej uprawnienia) zalecił organom, aby ponownie rozpoznając sprawę, prowadziły jedno postępowanie z udziałem wszystkich spadkobierców M. K. – w tym skarżącej.
W skardze kasacyjnej wniesiono również o rozważenie możliwości przedstawienia budzącego uzasadnione wątpliwości zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 187 § 1 p. p. s. a. Mając jednak na uwadze wyżej przedstawioną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zastosowania powołanego przepisu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy.