Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 21 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 172/20 oddalił skargę H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. J. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy w zakresie ustalenia rzeczywistych potrzeb materialnych wnoszącej skargę kasacyjną oraz realnych możliwości finansowych organu, a w konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji za prawidłową decyzję w przedmiocie przyznania zasiłku celowego w wyższej wysokości.
Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzuciła naruszenie prawa materialnego to jest art. 39 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", przez błędne zastosowanie i nieuwzględnienie skargi oraz przez uznanie, że organy zasadnie odmówiły przyznania zasiłku celowego w wyższej wysokości.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Złożono także oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wysokość przyznanego zasiłku celowego nie była wystarczająca. Takie ograniczenie wysokości przyznanej pomocy finansowej stanowi działanie o cechach dowolności, a jednocześnie nie opiera się na zasadzie racjonalnego wydatkowania środków publicznych będących w dyspozycji organu. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną możliwości finansowe organu w kontekście środków przeznaczonych na pomoc społeczną pozwalały na przyznanie zasiłku celowego w wyższej wysokości. Wnosząca skargę kasacyjną jest osobą samotną, z niepełnosprawnością i nie może liczyć na pomoc osób trzecich. Zamieszkuje w lokalu, który z uwagi na brak mediów, nie jest w stanie zaspokoić jej podstawowych potrzeb bytowych. Ze względu na brak ogrzewania i prądu, zmuszona jest nocować w pomieszczeniu, w którym panuje niekiedy temperatura powietrza bliska zeru stopni Celsjusza.
Działając w ramach uznania administracyjnego, organ ma obowiązek zbadać i rozważyć okoliczności danej sprawy, w celu jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Organy administracji publicznej zobowiązane są przy tym do kierowania się interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Wymaga to szczegółowego wyważenia wszelkich argumentów przemawiających za, jak i przeciw określonemu rozstrzygnięciu.
Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że odmowa udzielenia świadczenia wymaga uzasadnienia, w tym powołania się na interes społeczny bądź brak możliwości organu, a przesłanki uzasadniające odmową muszą mieć charakter konkretny a nie abstrakcyjny. W ramach uznania administracyjnego organ ma prawo dokonywać oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. V, opublikowano: WKP 2020).
Podkreślono, że wnosząca skargę kasacyjną egzystuje na skraju ubóstwa, choć czyni starania aby zmienić swoją sytuację. W tym celu, pomimo swojej niepełnosprawności, zarejestrowała się w Urzędzie Pracy, upatrując szansę powrotu do godnego życia w aktywizacji zawodowej.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, organy nie uwzględniły w wystarczającym stopniu słusznego interesu obywatela, a także stopnia uszczerbku, jakiego doznaje w związku z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Wnosząca skargę kasacyjną nie rezygnuje ze starań spłaty zadłużenia na rzecz m.in. dostawców mediów, co także stanowi przejaw jej dążeń do normalizacji sytuacji życiowej, a być może w konsekwencji osiągnięcia stanu, w którym nie musiałaby oczekiwać od organów władzy publicznej jakiejkolwiek pomocy.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a organ administracyjny, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały.
W sprawie nie jest sporne, że Burmistrz [A] decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] przyznał H. J. zasiłek celowy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie 700 zł, w tym na listopad 2019 r. w kwocie 350 zł i na grudzień 2019 r. w kwocie 350 zł. Program ten został przyjęty zgodnie z Uchwałą nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. (M.P. z 2018 r. poz. 1007) i wydaną na jej podstawie uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [A] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności oraz określenia zasad zwrotu wydatków na świadczenia udzielane w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom objętym wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023.
Program zakłada zapewnienie gorącego posiłku, świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom będącym w szczególnie trudnej sytuacji.
Nie są kwestionowane ustalenia organu I instancji uzyskane w trakcie rodzinnego wywiadu środowiskowego wskazujące, że skarżąca jest właścicielką domu jednorodzinnego w [A], w którym jest zameldowana na pobyt stały. W budynku o podwyższonych standardach są jednak odcięte media z uwagi na zadłużenie w opłatach za zużycie energii i gazu. Skarżąca w 2017 r. sprzedała trzypokojowe mieszkanie w [A] za kwotę 185 000,00 zł, a w dniu [...] lutego 2019 r. zgłosiła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [A] po pomoc twierdząc że nie posiada już żadnych oszczędności ze sprzedaży mieszkanie (pismo organu I instancji z 6 listopada 2019 r.). Nie są kwestionowane również ustalenia organu, że Skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, łączny dochód, ustalony zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., wynosi 645,00 zł. i nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (art. 8 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy), tj. 701,00 zł. ani 150 % podwyższonego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, czyli 1051,50 zł. Na dochód składa się zasiłek stały w kwocie 645,00 zł. Skarżąca jest osobą niepełnosprawną.
Nie jest sporne także stanowisko organu I instancji, że ze względu na konieczność przestrzegania dyscypliny budżetowej, przyznając świadczenia pieniężne, musi kierować się możliwościami finansowymi, ponieważ plan budżetu OPS na 2019 r., w okresie od I do XII na pomoc w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin "Posiłek w szkole i w domu" stanowi kwota 1 750 000,00 zł., co daje miesięcznie kwotę 145 833,00 zł i 1 250 rodzin uprawnionych do zasiłku celowego, w tym 350 rodzin bez dochodu oraz to, że na dzień wydania decyzji do Ośrodka Pomocy Społecznej w [A] wpłynęło łącznie 3 568 wniosków o przyznanie pomocy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, po rozpoznaniu odwołania H. J., decyzją z [...] listopada 2019 r. [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [A].
W skardze na powyższą decyzję do Sądu H. J. wskazała między innymi, że nie posiadała żadnych zgromadzonych środków na dzień zgłoszenia wniosku o pomoc do Ośrodka Pomocy Społecznej w [A] w styczniu 2018 r., zaś sprawa pozyskanych środków ze sprzedaży mieszkania została zgłoszona na Komendzie Policji, ponieważ zdaniem skarżącej mało prawdopodobne jest właśnie to, że oszczędności z tego tytułu nie było już w owym czasie, po przeprowadzonej krótkiej analizie wydatków na życie, na opłaty, na bieżące potrzeby, na leczenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę H. J. wskazując, że orzekające w niniejszej sprawie organy nie przekroczyły ram uznania administracyjnego oraz nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jak i działały w zgodzie z celami i zasadami pomocy społecznej (art. 2 i art. 3 u.p.s.). Sąd I instancji podkreślił, że decyzja w sprawie zasiłku celowego, zapada w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte przez ustawodawcę sformułowanie "może być przyznany". Sąd wskazał, że nie ma kompetencji w zakresie odmowy lub przyznania pomocy, lecz jego rolą w sprawie o jej udzielenie jest dokonanie kontroli, czy decyzja organu nie miała cech dowolności, abstrahującej od stanu faktycznego sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej polega na tym, że to strona skarżącą musi prawidłowo wskazać i uzasadnić podstawy skargi kasacyjnej, a w ramach danej podstawy konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, ponieważ one wyznaczają zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sąd ten bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza zatem autor skargi kasacyjnej, a z uwagi na sformalizowany charakter skargi kasacyjnej prawidłowe określenie podstaw, sformułowanie zarzutów, a także adekwatne do sformułowanych podstaw i zarzutów ich uzasadnienie ma fundamentalne znaczenie. To odwołanie się do podstawowych zasad dotyczących skargi kasacyjnej jako sformalizowanego środka odwoławczego jest konieczne z uwagi, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej, jej podstaw, nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (np. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1420/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).
Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r. sygn. akt SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dlatego też sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami P.p.s.a.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. Powołanie się na obie podstawy wymaga generalnie rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.
Analiza argumentacji skargi kasacyjnej powołanej na poparcie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., zmierza nie tyle do zakwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracyjne i zaakceptowanych przez Sąd I instancji, ile do zarzucenia Sądowi I instancji zaaprobowania stanowiska organu administracyjnego, że zasiłek celowy w wysokości 350 zł w miesiącu listopadzie i 350 zł w miesiącu grudniu 2019 r. był wystarczający na zaspokojenie potrzeb żywieniowych skarżącej i został przyznany w oparciu o możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej w [A], ponadto do zarzucenia braku odniesienia się zarówno przez organy administracyjne w decyzjach, jak i przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, do realnych możliwości finansowych organu przeznaczonych na świadczenia z pomocy społecznej.
Na wstępie należy wyjaśnić, że prawidłowo Sąd I instancji zaakcentował, że kontrola zaskarżonej decyzji, jako decyzji uznaniowej, jest przeprowadzana pod względem zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowskie, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 472). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej – kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 – 4 u.p.s. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1457/09). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę.
Nie można podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie o konieczności wskazania w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z art. 39 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 4 u.p.s., czy też art. 107 § 3 K.p.a. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, wysokości zasiłków udzielonych na jednego uprawnionego i liczby osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby bowiem sprzeczna z art. 1 § 2 P.p.s.a. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, jak już powiedziano wyżej, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 u.p.s.
Jeszcze raz zatem powtórzyć przyjdzie, że wobec kontrolnych uprawnień Sądu administracyjnego, ograniczonych tylko do legalności decyzji, kontrola możliwości finansowych organu, jak również sposobu rozdysponowywania środków, wykraczałaby poza kognicję Sądu wyznaczoną art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 116/10, wyrok NSA z 25 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1398/09).
W związku z powyższym jako błędne należało uznać stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną, że brak wyjaśnienia okoliczności związanych z możliwościami finansowymi ośrodka pomocy społecznej uniemożliwiło dokonanie przez Sąd I instancji pełnej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a tym samym mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Poza tym twierdzenia skarżącej kasacyjnie w tym zakresie są gołosłowne, ponieważ organ I instancji wyjaśnił, że przyznając świadczenia pieniężne musi kierować się możliwościami finansowymi, plan budżetu OPS na 2019 r. na pomoc w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin "Posiłek w szkole i w domu" stanowi kwota 1 750 000,00 zł, co daje miesięcznie kwotę 145 833,00 zł. przy 1 250 rodzin uprawnionych do zasiłku celowego, w tym 350 rodzin bez dochodu. Organ wskazał też, że na dzień wydania decyzji do Ośrodka Pomocy Społecznej w [A] wpłynęło łącznie 3 568 wniosków o przyznanie pomocy. Mając to na uwadze i jednocześnie rozumiejąc trudną sytuację życiową skarżącej, udzielono zasiłku celowego w podanej w sentencji decyzji wysokości.
Przypomnieć trzeba, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj. naruszeniu przepisów postępowania, konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami, a także wykazaniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej. O skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie tym przepisom, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej obowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.
Niezasadny pozostaje także zarzut naruszenia przepisów postępowania podnoszący kwestię braku prawidłowości stanowiska Sądu I instancji co do uznania, że przyznany skarżącej w grudniu i listopadzie 2019 r. zasiłek celowy na zakup żywności, w kwotach po 350 zł, jest wystarczający na zaspokojenie jej potrzeb. W aktach sprawy znajduje potwierdzenie ustalenie Sądu I instancji wskazujące, że prawidłowo Sąd przyjął, że organy nie kwestionowały trudnej sytuacji życiowej skarżącej, jednak ta okoliczność nie musiała skutkować obowiązkiem przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zaspokojenie każdej zgłaszanej przez stronę potrzeby. Trafnie Sąd przyjął, że w ramach uznania administracyjnego mieści się uwzględnienie przez organy administracyjne faktu, że wartość otrzymywanej pomocy z Ośrodka Pomocy Społecznej przekracza kwotę 56 zł brakującą do osiągnięcia kryterium dochodowego (701,00 zł), a także okoliczności dotyczących zmarnotrawienia przez skarżącą środków finansowych uzyskanych ze sprzedaży mieszkania, przez co skarżąca popadła w zadłużenie.
Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że organy obu instancji poczyniły w tym zakresie niezbędne ustalenia faktyczne, a rozstrzygnięcia administracyjne nie miały cech dowolności oderwanej od okoliczności sprawy. Nie można wywodzić z odmiennej oceny organów administracyjnych dotyczącej zakresu zaspokojenia potrzeb skarżącej, że takie potrzeby nie zostały ustalone przez organy, a wyjaśnienia skarżącej i dokumenty zostały pominięte. Prawidłowo Sąd Wojewódzki zaakceptował ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego i ich ocenę. Organy wyjaśniły motywy swej decyzji, a powołanych argumentów nie sposób uznać jako przekraczających ramy uznania administracyjnego. Kontrola decyzji uznaniowej obejmuje bowiem prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. To wszystko wskazuje, że przesłanki odmowy udzielenia skarżącej zasiłku celowego na żywność w grudniu mają charakter konkretny i zostało wykazane, zarówno przez Sąd I instancji, jak i organy administracyjne, że organy pomocowe działały w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach musiały realizować cele pomocy społecznej.
Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, odnotować trzeba, że skarga kasacyjna zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1, 3 i 4 u.p.s. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu. (wyrok NSA z 27 listopada 2020 r. sygn. akt I FSK 574/18).
Odnosząc się zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy jeszcze wyraźnie podkreślić, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie, że nie można skutecznie podważać prawidłowości ustaleń faktycznych oraz oceny tych ustaleń przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), w tym zwłaszcza przez kwestionowanie błędnej wykładni tego prawa. Ta bowiem odnosi się do rozumienia przepisu, a nie do jego zastosowania w okolicznościach faktycznych (np. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11).
Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.
Z powołanych przepisów wynika, że rolą organów pomocy społecznej jest wspieranie potrzebujących osób i rodzin w celu ich usamodzielnienia się oraz ich integracji ze środowiskiem. Funkcji tej nie można jednak utożsamiać z obowiązkiem stałego dostarczania środków pieniężnych w wysokości satysfakcjonującej wnioskodawców oraz zaspokajania wszystkich ich oczekiwań zmierzających do podwyższenia standardu codziennego funkcjonowania beneficjentów pomocy społecznej. Ponadto przyznanie zasiłku celowego nie zależy wyłącznie od sytuacji materialnej strony. Rozpatrując wniosek organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., to znaczy koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy i uwzględniania potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. np. wyroki NSA: z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2408/16, z 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1498/10, z 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07, z 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06, z 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 658/05). Organ udzielający pomocy społecznej zobowiązany jest racjonalnie gospodarować posiadanymi środkami finansowymi, zabezpieczając niezbędne fundusze także dla innych potrzebujących osób i rodzin.
Prawidłowo Sąd Wojewódzki zauważył, że skarżąca kasacyjnie od dawna objęta jest pomocą społeczną. Z funduszy publicznych wypłacany jest jej zasiłek stały oraz zasiłki celowe. Zasiłek celowy nie jest przy tym świadczeniem obligatoryjnym i - jak już była o tym mowa - organ ma w tym zakresie swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy.
Ponadto, co istotne w rozpatrywanej sprawie, autorka skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez uznanie przez Sąd I instancji, że organy administracyjne zasadnie odmówiły przyznania skarżącej zasiłku celowego pomimo tego, że prawidłowa ocena sytuacji finansowej i życiowej skarżącej uzasadniała przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności w wyższej kwocie.
Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnego zastosowania powołanych przepisów ani nawet ich błędnej wykładni. W rzeczywistości zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. W związku z tym, należy jeszcze raz podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12).
Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono.
Gdy skarżąca nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ponadto czyni to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyrok NSA z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; wyrok NSA z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie były upoważnione, w świetle powołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej, do odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w wyższych kwotach i nie można ocenić tego rozstrzygnięcia jako dokonanego z naruszeniem art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., ani z naruszeniem zasad pomocy społecznej określonych w art. 3 u.p.s.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ww. ustawy, po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.