Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 września 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1042/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. L., E. J. i K. S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...],nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: przedmiotowa nieruchomość położona w W. przy [...], ozn. Nr hip. [...] stanowiąca własność H. M. S. i Ł. J. S., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie tego dekretu, tj. 21 listopada 1945r., nieruchomość ta przeszła na własność Gminy m. st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).
Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] stycznia 1954r., nr [...], odmówiono dotychczasowym właścicielom, przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy [...], ozn. nr hip. [...].
Decyzją z dnia [...] września 1954r., nr [...], Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy powyższą decyzję.
Następczyniami prawnymi po H. M. S. i Ł. J. S. są M. L., K. S. i E. J. Obecnie przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] stanowiących własność komunalną oraz w skład działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. Działka ewidencyjna Nr [...]znajduje się w użytkowaniu wieczystym "[...]" Sp. z o.o. Działka ewidencyjna nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym [...] Bank [...] S.A. i obejmuje część dawnych nieruchomości warszawskich oznaczonych nr hip. [...],[...],[...] i [...]. Natomiast z decyzji uwłaszczeniowej, w której stwierdzono nabycie z mocy prawa przez Bank działki ewidencyjnej nr [...] również wynika, że powstała ona z części nieruchomości warszawskich ozn. Nr hip. [...],[...],[...] i [...].
Decyzją z dnia [...] września 2002r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1954r. nr [...] i utrzymanego tą decyzją orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] stycznia 1954r., nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy [...], ozn. nr hip. [...].
Po rozpatrzeniu wniosku M. L., K. S. i E. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...]., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy własną decyzję.
W uzasadnieniu Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazał, że odmowa stwierdzenia nieważności nastąpiła z uwagi na niewystąpienie przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ uzasadnienie odmowy przyznania prawa własności czasowej zawarte w orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1954r., i utrzymanym w mocy decyzją z dnia [...] września 1954r. było zgodne z przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie naruszało art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
Zdaniem organu, wydana przez Ministerstwo decyzja z dnia [...] września 1954r. utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] stycznia 1954r. odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy [...], wobec przeznaczenia tej nieruchomości w planie na cele użyteczności publicznej, nie naruszała rażąco art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r.
Wskazano, że w niniejszej sprawie obowiązujący w dacie wydania decyzji plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał dla wskazanego terenu przeznaczenie go na cele publiczne, czyli urządzenia mające charakter ogólnodostępny. Oddanie go we własność czasową byłym właścicielom oznaczało, iż teren ten zostanie urządzony i wykorzystany dla celów indywidualnych. Oddanie tego terenu byłym właścicielom byłoby zatem sprzeczne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i w tych okolicznościach, zdaniem organu, odmowa przyznania własności czasowej była prawnie uzasadniona.
Na powyższą decyzję, M. L., E. J. i K. S. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że interpretacja pojęcia "użyteczność publiczna" powinna opierać się na przepisach rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli.
Zdaniem skarżących, pojęcie użyteczności publicznej nie stanowiło przeszkody dla zrealizowania tej funkcji przez osobę fizyczną, ponieważ oznaczało ono, że nieruchomość winna być wykorzystywana na cele charakteryzujące się ogólną dostępnością dla ludności.
Skarżące podniosły, że w planie zabudowy nr [...] brak jest ustaleń wskazujących, że budynek przy [...] w krótkim czasie utraci swe dotychczasowe funkcje, czyli zostanie rozebrany, czy też przebudowany celem stworzenia obiektu przeznaczonego na kino, teatr, hotel, etc. Ponadto w dniu wydania decyzji odmawiającej przyznania własności czasowej, zapisy planu zabudowania nie zawierały informacji o konieczności szybkiego przejęcia terenu, a zatem plan zabudowy nie sprzeciwiał się uwzględnieniu wniosku.
Wyrokiem z dnia 18 września 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1042/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. L., E. J. i K. S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...],nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, a stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze. zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, będąc związanym wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] i utrzymana przez nią w mocy poprzednia decyzja z dnia [...] nie naruszają prawa.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dotychczasowy właściciel gruntu lub prawni następcy właściciela będący w posiadaniu gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy; gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Według tego planu, nieruchomość znajdowała się na terenach przeznaczonych "pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu, urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, przejścia piesze do użytku publicznego oraz drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi".
Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że inne było przeznaczenie terenów pod te zamierzenia, a zatem sąd wojewódzki uznał, że wykorzystanie terenu na cele biurowe, handlowe i mieszkalne nie mieściło się w przeznaczeniu terenu na cele użyteczności publicznej. Nieruchomość przy [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym pod budynki użyteczności publicznej, a więc jej wykorzystania na cele biurowe i mieszkalne nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2006r. skargę kasacyjną złożyli M. L., K. S. i J. J. (następca prawny E. J.), wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że uregulowania dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, w szczególności art. 1 oraz 7 ust. 2, uzależniały przyznanie prawa wieczystej dzierżawy powojennym właścicielom nieruchomości od istniejącej na gruncie zabudowy oraz pominięcie ratio legis dekretu, który nastawiony był na odbudowę miasta przy zachowaniu prawa własności po stronie byłych właścicieli.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ratio legis przepisów dekretu opiera się na założeniu działania jego regulacji na przyszłość, w celu racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i jej rozbudowy, o czym stanowi art. 1.
Podniesiono, że zgodnie z prawidłową interpretacją art. 7 dekretu, istotne dla uwzględnienia wniosku dekretowego jest nie to, jaka i czy w ogóle na nieruchomości istnieje zabudowa, ale to, czy właściciel będzie miał możliwość zabudować nieruchomość (przebudować czy w inny sposób zaadaptować budynek), aby spełniał wymagania planu.
Wnoszący skargę kasacyjną przyznali, że cała nieruchomość położona przy [...] była przeznaczona pod użyteczność publiczną, jednak podkreślili, że gwarantem kompatybilności inwestycji z planem zabudowy było prawo budowlane, które przewidywało odpowiednie sankcje na wypadek braku realizacji jego postanowień przez właścicieli. Decyzje przyznające prawo wieczystej dzierżawy wyznaczały możliwe i konieczne przeznaczenie nieruchomości, zatem jeśli właściciel mógł podołać owemu przeznaczeniu, własność w żadnym wypadku nie powinna być odebrana.
Podkreślono, że przedmiotowy dekret pozostaje w zgodzie z całym systemem prawnym, na czele którego stoi Konstytucja jako akt normatywny najwyższego rzędu.
Wskazano, że fakt, iż teren nieruchomości przeznaczony był pod użyteczność publiczną nie oznacza sam przez się, że musi się zmienić podmiot, któremu przysługuje prawo własności nieruchomości, zatem samo przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną, bez dokładnego wskazania, co na danej nieruchomości ma funkcjonować, nie może stanowić wyłącznej podstawy odebrania właścicielom ich prawa.
Autorzy skargi kasacyjnej wskazali, że rozpoznając skargi na decyzje dekretowe, nie wolno tracić z oczu rzeczywistego zamiaru ustawodawcy, w związku z czym szczególną wagę przywiązywać należy do prawidłowej wykładni jego postanowień, co z kolei umożliwi prawidłową ocenę wydanych na jego podstawie decyzji.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania, [...] Bank [...] S.A., wnosząc o jej oddalenie i wskazując, że jedyna prawidłowa interpretacja art. 7 ust. 2 dekretu polega na przyjęciu, że do badania wykorzystania gruntów zgodnie z planem zabudowy może być wyłącznie brany pod uwagę aktualny na dzień złożenia wniosku stan faktyczny, a nie plany właściciela dotyczące rozbudowy lub przebudowy terenu, gdyż realizacja tego zadania została przekazana gminie. W ocenie Banku wykładnia językowa powyższego zapisu również przemawia za taką interpretacją, ponieważ stwierdzenie, że "gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy" a nie " będzie dało się pogodzić" wskazuje bezsprzecznie na czas teraźniejszy.
Podniesiono również, że decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej byłym właścicielom zapadła w okresie obowiązywania konstytucji z 1952r. i ewentualnie na jej podstawie należy oceniać realizację praw wynikających z dekretu oraz dokonywać interpretacji jego postanowień.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego.
Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej obowiązany jest przedstawić, na czym polegała błędna interpretacja wskazanego przepisu prawa materialnego przez sąd. W uzasadnieniu tym należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować swoje własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 1 i art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, poprzez przyjęcie, że przepisy te uzależniały przyznanie prawa wieczystej dzierżawy powojennym właścicielom nieruchomości od istniejącej na gruncie zabudowy. Zdaniem autorów skargi kasacyjnej, istotne dla uwzględnienia wniosku dekretowego jest nie to, jaka i czy w ogóle na nieruchomości istnieje zabudowa, ale to, czy właściciel będzie miał możliwość zabudować nieruchomość, aby spełniał wymagania planu.
Przypomnieć zatem wypada, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dotychczasowy właściciel gruntu lub prawni następcy właściciela będący w posiadaniu gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy. Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy istnieje jakaś różnica pomiędzy przeznaczeniem terenu pod "budynki i urządzenia użyteczności publicznej", a przeznaczeniem pod "budynki na cele handlowe, biurowe i mieszkaniowe".
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że z dokumentów znajdujących się w aktach rozpoznawanej sprawy wynika, iż w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego odróżniano tereny pod budynki na cele biurowe, handlowe i mieszkalne oraz tereny pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu, urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, przejścia piesze do użytku publicznego oraz drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi.
Wskazać w tym miejscu należy, że w niniejszej sprawie, wyrokiem z dnia 19 maja 2006r., sygn. akt I OSK 891/05, orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który przesądził, że wykorzystanie terenu na cele biurowe, handlowe i mieszkalne nie mieściło się w przeznaczeniu terenu na cele użyteczności publicznej. Natomiast nieruchomość przy [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym pod budynki użyteczności publicznej, a więc jej wykorzystania na cele biurowe i mieszkalne nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego.
Podkreślić należy, że w myśl powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Takie związanie wykładnią dokonaną przez sąd ma szeroki zasięg, nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w przeciwnym bowiem razie skutkować to będzie oddaleniem tak sformułowanej skargi kasacyjnej.
Wykładania prawa, o której mowa, obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Ma to przede wszystkim zapewnić jednolitość orzecznictwa, jak również usprawnienie i przyśpieszenie postępowania.
Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny.
Z takimi jednak sytuacjami nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.
Mając na uwadze powyższe wywody, stan faktyczny i okoliczności niniejszej sprawy oraz to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.