Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2067/12Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. Ś. i B. Ś. uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Orzeczenie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia 19 maja 2011 r., Wojewoda Łódzki zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-8 na odcinku węzeł Walichnowy – węzeł Wrocław (A1) od km 99+937 do km 204+000, w zakresie odcinka nr 6 (węzeł Łask z węzłem – węzeł Róża z węzłem od km 174+200,00 do km 183+350,00, odcinka 7 – łącznika S-8 (węzeł Dobroń – węzeł Róża) od km 76+479,94 do km 79-800,00, odcinka 8 (węzeł Róża – węzeł Wrocław) od km 183+350,00 do km 202+700,00, odcinka 9 (węzeł Wrocław) od km 202+700,00 do km 204+000,00 wraz z infrastrukturą.
Na podstawie powyższej decyzji część nieruchomości położonej w obrębie 12, miasta Rzgowa, powiecie łódzkim-wschodnim, województwie łódzkim, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,5755 ha, stała się z mocy prawa z dniem 29 września 2011 r. własnością Skarbu Państwa.
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda Łódzki orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 142 321,00 zł na rzecz J. i B. Ś., za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji odwołania złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajów i Autostrad oraz J. i B. Ś. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia powołał się na przepisy ustawy z dnia ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1 194 ze zm.) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody Łódzkiego w dniu 30 grudnia 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Minister wyjaśnił przy tym, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna.
Wskazał ponadto, że z przedstawionego przez rzeczoznawcę majątkowego opisu wynika, że wyceniana działka stanowi czworokąt wydzielony z działki prostokątnej usytuowanej prostopadle do głównej drogi miejscowości. Jest ona częścią jednolitego kompleksu rolno-leśnego położonego na południe od zabudowań miasta Rzgowa. Stanowi grunt rolny porośnięty pojedynczymi drzewami.
Autorka operatu ustaliła również, iż na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Rzgów, przyjęty Uchwałą Nr Xl/95/2003 Rady Gminy Rzgów z dnia 22 lipca 2003 r., zgodnie z którym działka znajduje się na terenach Al)/I tereny planowanych dolesień oraz S-8 tereny o funkcji komunikacyjnej droga szybkiego ruchu.
Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Na podstawie badania rynku rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, że dla nieruchomości rolnych i leśnych przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, zatem wycenę przeprowadzono na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, które wystąpiły na rynku lokalnym. Do ostatecznej analizy biegła wybrała 14 nieruchomości i porównała je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Nieruchomości porównawcze stanowiły nieruchomości nabywane pod inwestycje drogowe wydzielone z nieruchomości rolnych i leśnych. Szacując wartość rynkową nieruchomości autorka operatu szacunkowego określiła te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Według biegłej są to: lokalizacja, dojazd i sąsiedztwo. W następnej kolejności dokonano korekty cen w oparciu o ustalone cechy różnicujące.
Rzeczoznawca majątkowy ustaliła poza tym, że cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości, wobec tego do porównań prawidłowo zostały przyjęte nieruchomości nabywane na cele drogowe. Analizę porównawczą cen nieruchomości rolnych i drogowych umieszczono na stronie 7-8 omawianego operatu szacunkowego. Z danych zebranych przez biegłą wynika, że średnia cena 1 m2 nieruchomości leśnej to 2,89 zł, zaś cena nieruchomości drogowej to 27,03 zł.
Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.
Odnosząc się natomiast do zarzutów złożonych w sprawie odwołań, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnił, że na stronie 10 operatu szacunkowego biegła wyjaśniła, iż brak jest zróżnicowania cen działek drogowych wydzielonych z działek rolnych niezadrzewionych, z działek rolnych częściowo lub całkowicie zadrzewionych i z działek leśnych. Ponadto na stronie 11 operatu szacunkowego biegła wyjaśniła, że nie zastosowano współczynnika określającego odbieganie cech rynkowych gruntu wycenianego od nieruchomości porównawczych, gdyż nie różni się on od innych występujących na rynku lokalnym.
Natomiast w piśmie z dnia 22 marca 2012 r. rzeczoznawca majątkowy wskazała, że wszystkie nieruchomości porównawcze były położone w okolicy o podobnym charakterze, przeznaczone pod drogę S-8 oraz nie zawierały naniesień oraz nie posiadały innych cech szczególnych wpływających na wartość. Ponadto rzeczoznawca majątkowy w pismach z dnia 12, 16 i 22 marca 2012 r. ustosunkowała się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu oraz wyjaśniła, iż transakcje porównawcze charakteryzowały się dużą stabilnością danych czyli brakiem zmian cen w czasie, co oznacza, że ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych nie wymagały korekty ze względu na upływ czasu.
Odnosząc się do zarzutu, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia wypłaty odszkodowania powiększonego dodatkowo o 5% wartości nieruchomości organ wyjaśnił, że wydanie nieruchomości, o którym mowa w przepisie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., polega na wydaniu rzeczy dające możliwość faktycznego nią władania. Potwierdzeniem wydania nieruchomości może być np. protokół zdawczo-odbiorczy bądź jednostronne oświadczenie właściciela. Kwestia udowodnienia, spoczywa natomiast, zdaniem organu, na dotychczasowym właścicielu nieruchomości. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnił przy tym, że uprzedni właściciele nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, wskazali jedynie, że nie utrudniali inwestorowi wejścia na jej teren. Nie przedstawili oni jednak żadnych dowodów wskazujących na to aby do chwili wejścia wykonawcy na grunt uzewnętrzniono wolę jego wydania.
Skargę na powyższą decyzję złożyli J. i B. Ś., wnosząc o uchylenie zarówno decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Łódzkiego. Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) a w szczególności przepis art. 18 tej ustawy statuujący zasady ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z przepisem art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.
Jednocześnie stosownie do przepisu art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości.
W kontrolowanej sprawie, podstawę dla ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie Rzgów, oznaczoną numerem 1401/1 stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. w dniu 30 grudnia 2011 r.
Sąd nie podzielił stanowiska organów, że ustala on wartość przejętej nieruchomości w sposób wymagany przez prawo. Sąd wskazał, że w operacie niniejszym istnieje bowiem szereg uchybień i pomyłek, co do których już organ pierwszej instancji miał zastrzeżenia. Przede wszystkim poddając analizie rynek nieruchomości drogowych wydzielonych z gruntów niebudowlanych rzeczoznawca majątkowy wskazał jako badany rynek gminę Dobroń, gdy tymczasem nieruchomość będąca przedmiotem wyceny znajdowała się w gminie Rzgów. Ponadto, między innymi, opisując wycenianą nieruchomość rzeczoznawca majątkowy raz wskazuje, że znajduje się ona na południe od zabudowań miasta Rzgowa a raz, że na północ. Zdaniem Sądu trudno zatem uznać, że tak sporządzony operat szacunkowy, zawierający pomyłki i nieścisłości wprost odnoszące się do szacowanej nieruchomości, posiada moc dowodową jako dokument stanowiący podstawę wydania decyzji w sprawie.
Poza tym z akt administracyjnych wynika, że odpowiadając na wezwanie Wojewody Łódzkiego z dnia 1 lutego 2012 r. dotyczące wyjaśnienia wątpliwości oraz poprawienia błędów operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy, w piśmie z dnia 6 lutego 2012 r. wyjaśniła, że w operacie znalazł się błąd i poprawiła przeoczenie dotyczące zapisu jednej z transakcji. Ponadto w dniu 8 lutego 2012 r. wpłynęło do organu pismo sporządzone przez biegłą, noszące podobnie jak wcześniejszy operat datę 30 grudnia 2011 r., zawierające odmienne od treści operatu zapisy, zgodne z wytycznymi zawartymi w piśmie Wojewody Łódzkiego z dnia 1 lutego 2012 r. Sąd podkreślił, że wymienione pismo nie ma mocy dokumentu urzędowego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i jako niepodpisane oraz nieopieczętowane przez biegłą, nie stanowi operatu szacunkowego wyceny będącej przedmiotem sprawy nieruchomości.
Sąd stwierdził, że organ prowadzący postępowanie powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji takiej kontroli przedłożonych operatów nie przeprowadziły, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporządzony w sprawie operat/operaty szacunkowe, wobec wskazanych powyżej uchybień, nie mogły bowiem stanowić podstawy wydania decyzji określającej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość.
Odnosząc się natomiast do podniesionej przez skarżących kwestii powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości Sąd wskazał, że również ta okoliczność, nie została wyjaśniona w sposób wystarczający.
Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika aby decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Brak jest również postanowienia o nadaniu tego rygoru. W aktach sprawy znajduje się natomiast decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 29 września 2011 r., którą na skutek odwołania stron zmieniono powyższą decyzję. Zdaniem Sądu przypuszczać więc należy, że trzydziestodniowy termin, o którym mowa w przepisie art. 18 ust. 1e, rozpoczął swój bieg od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, tj. w dniu wydania decyzji z dnia [...] września 2011 r.
Ze znajdującego się natomiast w aktach sprawy pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 23 maja 2012 r. wynika, że pierwsze prace stanowiące faktyczne przejęcie nieruchomości podejmowane były po dniu 19 października 2011 r., tj. po dwudziestu dniach od daty wydania ww. decyzji Ministra Infrastruktury. Jeśli więc inwestor rozpoczął prace na przedmiotowym terenie w ciągu trzydziestu dni, o których mowa w art. 18 ust. 1e omawianej ustawy, to oznacza, zdaniem Sądu, że właściciele faktycznie i dobrowolnie wydali nieruchomość, a żądanie wylegitymowania się przez nich dokumentem potwierdzającym wydanie tej nieruchomości, wydaje się być zbędnym formalizmem.
Sąd wyjaśnił, że zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dotyczące konieczności udowodnienia "dobrowolnego wydania" nieruchomości poprzez przedstawienie protokołu zdawczo-odbiorczym bądź oświadczenia właściciela, co do zasady jest stanowiskiem prawidłowym. Nabiera ono jednak logicznego sensu jedynie w sytuacji, gdy prace na nieruchomości rozpoczynane są w terminie późniejszym.
W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie naruszyły zatem art. 7, art. 77, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędnie oceniając dowody w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez, błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów:
- – art. 7; 77 § 1 i 80 k.p.a., w ten sposób, że ocena operatu szacunkowego dokonana przez organ I i II instancji nie była prawidłowa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,
- – art. 7; 77 § 1 i 80 k.p.a., w zw. z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie, dróg publicznych poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędną ocenę materiału dowodowego niezbędnego do oceny spełnienia przesłanek z art. 18 ust. 1e specustawy.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu.
Sąd I instancji zasadnie uznał, że znajdujące się w aktach sprawy operaty szacunkowe dotyczące ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości zawierały wady, które uniemożliwiały wydanie prawidłowej decyzji w niniejszej sprawie.
Jak to słusznie podniósł Sąd już organ I instancji miał zasadnicze uwagi i wątpliwości co do przedstawionego operatu przez rzeczoznawcę m.in. odnośnie prawidłowości doboru nieruchomości będących podstawą dokonywania wyceny metodą porównania parami, gdyż były to nieruchomości położone w innej gminie. W wyniku wyjaśnień dokonanych przez rzeczoznawcę, uległ zmianie sam operat szacunkowy. Operat ten datowany na dzień 30 grudnia 2011 r. zawiera pieczątkę, iż wpłynął do organu w dniu 8 lutego 2012 r. Jego treść uległa zmianie w podstawowej kwestii, a mianowicie wskazano do porównania nieruchomości leżące w gminie Rzgów, a więc w tej samej co wyceniana nieruchomość, w przeciwieństwie do poprzedniego, który opierał się na nieruchomościach położonych w gminie Dobroń. Rzeczoznawca uwzględnił więc wymogi organu co do tej wątpliwości i przedstawił ponownie cały operat. Organ mógłby oceniać prawidłowość tego "operatu" i ewentualnie wydać decyzję odszkodowawczą na jego podstawie, gdyby spełnione były warunki formalne tego operatu.
Jak to słusznie stwierdził Sąd I instancji poprawiony operat nie spełniający warunków formalnych nie stanowi dokumentu urzędowego. W aktach administracyjnych, a sąd administracyjny zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. opiera się na tych aktach, znajduje się jedynie pismo nazwane "operatem szacunkowym", ale pismo to nie jest podpisane przez rzeczoznawcę majątkowego ani też opieczętowane. Natomiast stosownie do § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy zobligowany jest go podpisać, zamieszczając datę oraz pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. Brak tych elementów powoduje, że operat zawiera braki formalne i nie może stanowić dowodu w sprawie. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji dopuściły się w tym zakresie wskazanych naruszeń przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnośnie zaś kwestii ustalenia czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 18 ust. 1e cyt. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i podwyższenie odszkodowania, to również Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ nie dokonał w tym zakresie stosownych ustaleń. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej dotychczasowy właściciel nieruchomości nie musi dysponować żadnym dokumentem urzędowym potwierdzającym wydanie nieruchomości, aby zaistniały przesłanki do zwiększenia odszkodowania. Oczywiście jeżeli taki dokument został sporządzony to nie ma wątpliwości kiedy została wydana dana nieruchomość. Jednak w sytuacji gdy inwestor bez żadnych przeszkód prawnych i faktycznych może władać przedmiotowym gruntem, a nastąpiło to w terminach określonych w powołanym przepisie, to zaistniały podstawy do zastosowania tej normy. W niniejszej sprawie brak jest stosownych ustaleń w tej kwestii. Wprawdzie Sąd I instancji powołuje się na pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 23 maja 2012 r., z którego wynika, że pierwsze prace stanowiące faktyczne przejęcie nieruchomości podejmowane były po dniu 19 października 2011 r., ale z pisma tego nie wynika kiedy konkretnie podjęto prace na przedmiotowej nieruchomości. Natomiast w aktach sprawy znajduje się protokół oględzin datowany na dzień 30 listopada 2011 r., z którego wynika, że stan nieruchomości nie uległ zmianie w stosunku do daty 19 maja 2011 r.
Organ musi więc wyjaśnić kwestię czy w ustalonych terminach określonych w art. 18 ust. 1e ww. ustawy została wydana przedmiotowa nieruchomość.
Reasumując skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.
Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.