Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 27 października 2020 r. (II SA/Bd 556/20) oddalił skargę [...] (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (Kolegium) z 3 marca 2020 r. w przedmiocie zasiłku celowego.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z 16 stycznia 2020 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy (Prezydent), działając na podstawie art. 3 ust. 1 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej "ustawa o pomocy społecznej"), oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358), po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z 19 grudnia 2019 r., przyznał mu zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów zakupu okularów w kwocie 100,00 zł.
W ocenie organu spełnione zostały warunki ubiegania się o zasiłek celowy, ponieważ dochód Skarżącego z tytułu zasiłku stałego w kwocie 645,00 zł nie przekracza kryterium dochodowego wynoszącego 701,00 zł. Organ zakwestionował przedłożoną przez Skarżącego wycenę kosztu zakupu okularów na kwotę 275,00 zł. i wskazał, że uwzględniając uzyskanie dofinansowania z Narodowego Funduszu Zdrowia w kwocie 35,00 zł. możliwy jest zakup zalecanych okularów w tym samym zakładzie optycznym za kwotę 175,00 zł.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił ponadto, że ośrodek pomocy społecznej w miarę posiadanych możliwości zabezpiecza potrzeby Skarżącego w postaci zasiłku stałego w wysokości 645,00 zł oraz świadczenia na zakup żywności w wysokości 110,00 zł miesięcznie. Ośrodek ten ponosi także w całości koszt składek na ubezpieczenie zdrowotne wnioskodawcy. Z wywiadu środowiskowego wynika, że Skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, jednak oświadczył, że nie ponosi kosztów utrzymania mieszkania. Na tej podstawie organ uznał, że ma on możliwość pokrycia części kosztów zakupu okularów leczniczych.
Dalej organ powołał się na wyrok WSA we Wrocławiu z 26 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 331/16 (opubl. LEX nr 2270116), w którym sąd ten uznał, że "Pomoc społeczna, także świadczona w formie zasiłku celowego, ma charakter uzupełniający. Pomoc ta nie zaspokaja całkowicie potrzeb jej beneficjentów. Powinni oni również wykorzystywać własne środki i możliwości. Z uwagi na ograniczoność środków, którymi dysponują organy pomocy społecznej, a także z uwagi na wielość potrzebujących, takie całkowite zaspokojenie potrzeb jest niemożliwe".
Organ podniósł ponadto, że nie ma możliwości zabezpieczenia w pełni tej formy pomocy wszystkim osobom uprawnionym na każdorazowo złożony wniosek. Z tego względu przyznanie pomocy w części realizującej zgłoszoną potrzebę wnioskodawcy jest zgodne z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, Kolegium decyzją z 3 marca 2020 r. utrzyało w mocy zaskarżoną decyzję.
W jej uzasadnieniu organ przytoczył przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, wyjaśnił ich znaczenie i ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby Skarżącego a z drugiej możliwości finansowe Ośrodka i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania Skarżącemu zasiłku celowego w pełnej żądanej wysokości, tym bardziej, że domaga się on przyznania wnioskowanego świadczenia w kwocie przewyższającej o 100,00 zł koszt zakupu odpowiednich okularów leczniczych.
Oceniając zasadność przyznania świadczenia w orzeczonej wysokości organ odwoławczy wziął ponadto pod uwagę, że Skarżący korzysta z pomocy społecznej i w ramach możliwości finansowych Ośrodka otrzymuje zasiłki celowe i okresowe. Według orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Skarżący ma możliwość podjęcia pracy w warunkach chronionych, z czego jednak, jak wynika z wywiadu środowiskowego, nie korzysta. Zaskarżona decyzja nie jest decyzją odmowną, albowiem uwzględnia w części potrzebę wnioskodawcy.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającej na przyjęciu, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy wskazane środki mają charakter zaspokajania podstawowych potrzeb zdrowotnych, a nadto naruszenie art. 107§ 3-5 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny, uniemożliwiający poznanie motywów, jakimi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przyznał rację organom, że decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości, jest wydawana w ramach uznania administracyjnego.
Wyjaśnił, że kontrola sądu administracyjnego, w przypadku dyskrecjonalnego uprawnienia organu, nie obejmuje kwestii słuszności wyboru rozstrzygnięcia. Oznacza to, że Sąd nie może wdawać się w rozważania, co do wysokości przyznanego zasiłku. Kontrola Sądu ogranicza się natomiast do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji.
Sąd wyjaśnił następnie, że uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłku celowego organ ocenia całokształt sytuacji strony mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków.
Uprawnienie takie nie zwalnia jednak tego organu od obowiązku wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, przy uwzględnieniu zasad postępowania przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
Zdaniem Sądu skarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z zachowaniem powyższych wymogów.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, z jakich przyczyn najniezbędniejsze potrzeby skarżącego mogą zostać zaspokojone poprzez przyznanie mu zasiłku celowego w kwocie 100,00 zł. W ocenie Sądu organ nie naruszył granic uznania administracyjnego, a okoliczności przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczą o rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy. Organy uwzględniły przyznane już Skarżącemu wsparcie oraz fakt, że realna cena zakupu okularów jest niższa niż ta, o której przyznania domaga się Skarżący. Ponadto organ w swojej decyzji odniósł sytuację Skarżącego do potrzeb innych podopiecznych ośrodka pomocy społecznej i możliwości zaspokojenia przez tę instytucję potrzeb jej podopiecznych.
W ocenie Sądu nie można zatem zarzucić, aby decyzje organu I i II instancji przekraczały granice uznania administracyjnego. Sąd podkreślił, że nawet spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w żądanej wysokości.
Odnosząc się do zarzutu lakoniczności uzasadnienia decyzji organu odwoławczego Sąd podniósł, że mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. nie wyklucza to kontroli poprawności samego rozstrzygnięcia.
W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ prawidłowo rozpatrzył materiał dowodowy zgromadzony w sprawie stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co znalazło wyraz w prawidłowym rozstrzygnięciu, wydanym po rozważeniu przesłanek materialnoprawnych, wskazanych w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.
Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu:
- 1. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że działanie organów administracji publicznej było prawidłowe, co uzasadniało oddalenie skargi, w konsekwencji miało to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,
- 2. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w postaci:
- a) art. 3 ust. 1 i 4, art. 8 ust. 1 pkt. 1, art, 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie i w konsekwencji przyznanie dodatku celowego w kwocie, która tylko w części pozwala na sfinansowanie niezbędnych skarżącemu okularów leczniczych,
- b) par. 1 pkt. 1 lit. a) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej poprzez jego nieprawidłową wykładnię i zastosowanie i w konsekwencji dokonanie w stanie faktycznym sprawy nieprawidłowej oceny określonych kryteriów przyznania zasiłku celowego niezbędnego na zakup okularów leczniczych,
- c) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastawanie.
Skarżący wniósł na podstawie art. 176 par. 1 pkt. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, oraz na podstawie art. 250 par. 1 p.p.s.a. o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Sąd kasacyjny zwraca na wstępie uwagę na wadliwość sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej. Skarżący zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego w postaci art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. regulują zasady postępowania dowodowego, są więc przepisami o charakterze procesowym. Przepisy te odnoszą się do postępowania przed organami administracyjnymi, sąd administracyjny nie stosuje tych przepisów tylko dokonuje prawidłowości ich zastosowania przez organy administracji. Jeżeli podmiot wnoszący skargę kasacyjną uważa, że sąd pierwszej instancji postąpił wadliwie uznając za prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organy (lub też wadliwie uznał, że ustalenia te są nieprawidłowe) winien powiązać zarzut ich naruszenia z odpowiednim przepisem ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Takiego powiązania w skardze kasacyjnej zabrakło. Tym niemniej, z uwagi na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09 Sąd kasacyjny uznał za uzasadnione odniesienie się do tego zarzutu.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd Wojewódzki pominął te wzorce kontroli jej zgodności z prawem, które zobowiązywały do dokonania oceny, czy organ administracji dokonał wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy, czy zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz czy dokonał swobodnej jego oceny, zobowiązującej do uwzględnienia kryteriów wiedzy, doświadczenia życiowego.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności faktycznych Sąd kasacyjny wskazuje, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organy podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu ustalenie sytuacji Skarżącego. Organy wyjaśniły, że Skarżący utrzymuje się z zasiłki stałego w kwocie 645 złotych jak również, że otrzymuje świadczenie na zakup żywności w kwocie 110 złotych miesięcznie. Wskazały, że nie ponosi on kosztów utrzymania mieszkania. Organy poczyniły również ustalenia co do wysokości kosztów zakupu okularów.
Wobec takich ustaleń zarzut, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy jest niezasadny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, że materiał dowodowy nie został wszechstronnie i wnikliwie oceniony jak również, że nie dokonano prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu umożliwiającego przyznanie określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia.
Tak sformułowany zarzut oznacza, że w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organy art. 80 § 1 k.p.a. Jednak zarzuty skargi kasacyjnej nie obejmują tego przepisu, zaś zadaniem Sądu kasacyjnego nie jest domniemywanie czy też odtwarzanie treści zarzutów, jakie podmiot wnoszący skargę kasacyjną zamierzał postawić Sądowi pierwszej instancji.
Ta sama uwaga dotyczy wskazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że uzasadnienie decyzji Kolegium było lakoniczne. Postawienie tego zarzutu w skardze kasacyjnej wymagało przywołania art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z przepisami p.p.s.a. jak również wykazania, jaki wpływ powyższe uchybienie mogło mieć na wynik sprawy. Wymagania te nie zostały spełnione.
Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
Oczywiście niezasadny jest zarzut objęty punktem 2.b. petitum skargi kasacyjnej. Organy uznały, że Skarżący spełnia przesłanki do przyznania mu zasiłku celowego, określone w art. 8 ust 1 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1358).
Zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej również są niezasadne. Organy przyznały Skarżącemu wsparcie w granicach mieszczących się w ramach posiadanych przez nich możliwości, poprzez przyznanie zasiłku celowego na pokrycie części kosztów zakupu okularów. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. ma charakter uznaniowy, wskazał, że organy rozważyły sytuację Skarżącego, przyznane mu już wsparcie jak również ustaloną przez nie realną cenę zakupu okularów. Podkreślił również, że organy działają przy uwzględnieniu posiadanych prze nie środków finansowych w granicach których muszą realizować zadania nałożone na nie ustawą o pomocy społecznej.
Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu, że w prawidłowo ustalonym przez organy stanie faktycznym nie można przyjąć, by naruszone zostały zasady uznania administracyjnego.
Podsumowując nie można przyjąć, by Sąd naruszył przywołane w punkcie 1 pkt a) petitum skargi kasacyjnej przepisy postępowania oddalając skargę.
Wobec uznania, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalając skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 243-261 powołanej ustawy, po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia (art.254 § 1 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.