Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 748/13 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] (dalej jako skarżące stowarzyszenie) na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia pkt 1 wniosku z 29 listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Powołany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z 29 listopada 2013 r. skarżące stowarzyszenie zwróciło się do Prezesa Rady Ministrów, działając na podstawie art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako "Konstytucja RP"), o udostępnienie informacji publicznej w postaci: zapisu posiedzenia stałego komitetu Rady Ministrów z 21 listopada 2013 r. (pkt 1) oraz protokołu ustaleń ww. posiedzenia (pkt 2).
Pismem z 9 grudnia 2013 r. główny specjalista Centrum Informacyjnego Rządu poinformował skarżące stowarzyszenie, że zapis posiedzenia stałego komitetu Rady Ministrów ma charakter roboczy i jako taki nie podlega udostępnieniu, ponieważ nie jest informacją publiczną, a do pisma załączono skan protokołu ustaleń powyższego posiedzenia.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżące stowarzyszenie zarzuciło Prezesowi Rady Ministrów bezczynność w zakresie rozpatrzenia powołanego wniosku w odniesieniu do zapisu posiedzenia, co stanowi naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) poprzez uniemożliwienie realizacji wolności gromadzenia i rozpowszechniania informacji o wydatkach ponoszonych przez organ władzy publicznej oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej jako "Udip"). Wobec powyższego skarżące stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Prezesa Rady Ministrów do wykonania w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy, merytorycznego rozpatrzenia wniosku.
W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z 13 marca 2014 r. skargę oddalił uznając brak podstaw prawnych do skutecznego żądania otrzymania zapisu posiedzenia stałego komitetu Rady Ministrów.
Sąd odnosząc się do treści art. 6 ust. 2 Udip wskazał, że dokumentem urzędowym w świetle tego przepisu jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Natomiast materiały robocze, które powstają we wstępnej fazie projektowanie i sporządzania takiego dokumentu i służą tylko do przygotowania jego treści i ostatecznej wersji nie posiadają waloru informacji publicznej. Nie służą one bowiem do realizacji powierzonego organowi zadania publicznego.
Zdaniem Sądu, z treści § 19 zarządzenia nr 98 Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie stałego komitetu Rady Ministrów (M. P. Nr 99, poz. 1171) wynika że protokół ustaleń posiedzenia stałego komitetu Rady Ministrów ma walor informacji publicznej podlegającej udostępnieniu i co organ uczynił przy piśmie z 9 grudnia 2013 r. Stosownie do treści § 19 ust. 2 tego zarządzenia zapis posiedzenia jest wewnętrznym dokumentem roboczym, który wykorzystuje się do sporządzania protokołu ustaleń. Dodać w tym miejscu należy, że pełnomocnik organu na rozprawie przed Sądem podał, że zapis posiedzenia ma formę dźwiękową, który jest następnie przetwarzany w formę papierową w postaci stenogramu po odsłuchaniu zapisu, zaś ten zapis stanowi "bazę do protokołu ustaleń".
Tym samym pismem jednakże organ poinformował stowarzyszenie, że nie udostępni zapisu posiedzenia, bowiem ma ono charakter roboczy. Stąd też nie pozostawał on w bezczynności i jedynie rozważenia wymaga, czy faktycznie taki jest charakter zapisu posiedzenia stałego komitetu Rady Ministrów.
Skarżące Stowarzyszenie wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi Stowarzyszenia w całości. W przypadku nie podzielenia argumentów strony skarżącej, uzasadniających zmianę zaskarżonego orzeczenia, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "Ppsa") polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w zakresie jakim Sąd I instancji odkodował normę, z której wynika że ustawa o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP wyznaczają sferę wewnętrzną jako niepodlegającą prawo do informacji publicznej;
- b) 141 § 4 Ppsa polegające na braku wyjaśnienia, jak na gruncie art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 61 ust. 4 Konstytucji RP Sąd I instancji uznał, że przepisy powołanego zarządzenia mogą stanowić podstawę do określenia zakresu przedmiotowego prawa do informacji, co doprowadziło do rzeczywistego ograniczenie prawa do informacji wbrew zasadom w niej wyrażonym;
- c) art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak wyjaśnienia na podstawie jakich dowodów Sąd I instancji uznał, że żądane informacje nie dotyczą sprawy publicznej i nie dotyczą faktów;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- a) art. 54 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie wykładni ograniczającej co do istoty prawo do uzyskania informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku i prowadzącej do uznania, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na określone w orzecznictwie sądów administracyjnych wyłączenie jawności;
- b) art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez wyłączenie prawa do wiedzy o działalności organu władzy publicznej bez podstawy prawnej;
- c) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 Udip poprzez błędną ich wykładnię prowadzącą do wyprowadzenia na gruncie tych przepisów normy prawnej, która pozwala wyłączyć z zakresu informacji publicznej sferę wewnętrzną działania organów władzy publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo uzasadniono powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W przedmiotowej sprawie tak z punktu widzenia zarzutów procesowych jak i materialnych, kluczowe znaczenie ma kwestia zakwalifikowania zapisu posiedzenia stałego komitetu Rady Ministrów jako informacji publicznej.
Sąd I instancji po zbadaniu okoliczności rozpatrywanej sprawy doszedł do przekonania, iż organ prawidłowo uznał, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, o czym strona skarżąca została zawiadomiona w sposób przewidziany w przepisach prawa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku jest co do zasady trafne. Analiza norm art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności prowadzi do wniosku, że z punktu widzenia wolności obywatelskich istotne jest zapewnienie dostępu do oficjalnych dokumentów zawierających informację o działalności organów władzy publicznej.
Europejski Trybunał Praw Człowieka dokonując wykładni art. 10 ww. Konwencji w wyroku z 14 kwietnia 2009 r. w sprawie Tarsasag a Szabadsagjogokert przeciwko Węgrom (zob. Társaság a Szabadságjogokért przeciwko Węgrom, nr 37374/05) wskazał, że odmowa dostępu organizacjom pozarządowym do dokumentów urzędowych (official documents) stanowi naruszenie tego przepisu. W wyroku tym Trybunał podkreślił, że pojęcie "wolności otrzymywania informacji" obejmuje prawo dostępu do informacji. Zdaniem Trybunału, w sytuacji gdy organizacja pozarządowa jest zaangażowana w sprawy wagi publicznej, wówczas podobnie jak prasa pełni rolę publicznej organizacji monitorującej (Animal Defenders International przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [GC], nr 48876/08, § 103, 22 kwiecień 2013).
Należy zatem postawić pytanie, czy uzyskanie przez skarżące stowarzyszenie szczegółowego protokołu z posiedzenia stałego komitetu Rady Ministrów bez udostępnienia zapisu tego posiedzenia narusza wolność otrzymania informacji o sprawach wagi publicznej ?
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok potwierdzający brak prawa uzyskania wspomnianego zapisu posiedzenia w żadnym razie nie prowadzi do naruszenia art. 61 Konstytucji RP oraz art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Dla zakwalifikowania określonego dokumentu (materiału) jako nie posiadającego walorów informacji publicznej nie ma żadnego znaczenia nadanie mu takiej nazwy w zarządzeniu czy innej normie wewnętrznej. Chodzi o ocenę całego mechanizmu umożliwienia dostępu obywatelom do określonego typu informacji o działalności władzy publicznej, w tym przypadku o działalności stałego komitetu Rady Ministrów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokumentem, który realizuje prawo do informacji publicznej i ma rangę dokumentu urzędowego, jest protokół posiedzenia. Daje on możliwość zapoznania się każdemu z tym, co było przedmiotem obrad na określonym posiedzeniu komitetu. Protokół ustaleń zawiera wszystkie informacje istotne z punktu widzenia prawa do informacji publicznej.
Z punktu widzenia interesu publicznego i dostępu obywateli do oficjalnych dokumentów to właśnie protokół posiedzenia stałego komitetu Rady Ministrów stanowi uzewnętrznienie tych informacji. Zawiera on pełne zestawienie rozstrzygnięć oraz zgłoszonych do protokołu stanowisk odrębnych.
Brak jest zatem przesłanek, aby zapis posiedzenia, który ma charakter roboczy był uznany za dokument urzędowy stanowiący informację publiczną. Przy opracowywaniu dokumentu urzędowego możliwe jest posługiwanie się pomocniczymi materiałami, które mają jednak tylko służyć wypracowaniu informacji publicznej. Należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że materiały robocze nie służą w tym przypadku realizacji powierzonego organowi zadania publicznego.
Nie doszło w tym przypadku do żadnej formy cenzury stowarzyszenia w dostępie do tego typu informacji. W całej rozciągłości należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że materiały robocze, które powstają we wstępnej fazie projektowanie i sporządzania takiego dokumentu i służą tylko do przygotowania jego treści i ostatecznej wersji nie posiadają waloru informacji publicznej. Nie służą one bowiem do realizacji powierzonego organowi zadania publicznego.
Skoro żądana informacja nie jest informacją publiczną to zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 jest całkowicie niezasadny.
Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten reguluje wolność pozyskiwania informacji, która ma charakter szerszy w stosunku do prawa do uzyskiwania informacji, o której mowa w art. 61 Konstytucji RP. Nie ulega wątpliwości, że wolność ta, szczególnie istotna w praktyce dla dysponentów środków społecznego przekazu, jest wolnością pozyskiwania informacji "na własną rękę" i nie odpowiadają jej, w przeciwieństwie do prawa do informacji, obowiązki innych podmiotów do dostarczania informacji (por. Komentarz P. Sarneckiego do art. 54 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, tom 3, Warszawa 2003).
Również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w stopniu dostatecznym wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia. Pozbawiony racjonalności jest zarzut braku przywołania w uzasadnieniu wyroku przez Sąd I instancji dowodów, na podstawie których Sąd ten dokonał wykładni prawa. Wykładnia prawa nie opiera się na dowodach, które służą ustaleniu stanu faktycznego, lecz nie stanowią już składnika procesu dokonywania interpretacji normy prawnej. Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok nie narusza art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 Ppsa.
Reasumując, skoro informacja objęta wnioskiem skarżącego stowarzyszenia nie stanowiła informacji publicznej, to organ prawidłowo zawiadomił stronę na piśmie w ustawowym terminie, iż nie podlega ona udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie pozostawał zatem w bezczynności.
Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.