Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r. o sygn. akt IV SA/Gl 793/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi V.A. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 29 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia, uchylił zaskarżoną decyzję.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że V.A. (dalej "skarżący") został zarejestrowany jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w Gliwicach i w dniu 9 października 2015 r. rozpoczął kurs spawania.
Decyzją Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 11 kwietnia 2016 r., nr [...], orzeczono o obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 2.807,86 zł. i kosztów badań lekarskich w wysokości 65 zł., w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.
W odwołaniu skarżący podniósł, że: "w dniu 23 listopada 2015 r. został zatrzymany na polecenie Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] przez funkcjonariuszy KWP w [...]; w dniu 25 listopada 2015 r. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Gliwicach (...) został osadzony w Areszcie Śledczym w Bytomiu na okres trzech miesięcy, tj. do 22.02.2016 r. (później przedłużono mu pobyt w Areszcie do 30.07.2016 r.), co spowodowało, że nie z jego winy nie mógł ukończyć szkolenia w okresie od 23 do 30 listopada 2016 r.
Zaskarżoną decyzją z dnia 29 czerwca 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie "k.p.a.") w związku z art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 w związku z art. 41 ust. 6 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 149 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa"), Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 11 kwietnia 2016 r. Analizując akta sprawy ustalono, że skarżący: w dniu 12.08.2010 r. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Gliwicach jako osoba bezrobotna; został prawidłowo pouczony o prawach i obowiązkach bezrobotnego, a w szczególności o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w przypadkach określonych w art. 76 ustawy, w tym kosztów szkolenia w przypadku jego przerwania z własnej winy; został także poinformowany, że prawa i obowiązki bezrobotnego określa ustawa (por. oświadczenie w Karcie Rejestracyjnej Bezrobotnego, informacja o prawach i obowiązkach osób bezrobotnych, zawartych w ustawie z dnia 26.08.2010 r., oświadczenie z dnia 12.08.2010 r., skierowanie na szkolenie z dnia 9.10.2015 r. W dniu 06.10.2015 r. skarżący został skierowany na szkolenie "Spawanie spoin pachwinowych blach i rur metalowych MAG 135/IS + spawanie spoin czołowych blach metalowych MAG 135/IS w gr. amt. 3.1", organizowane i przeprowadzane przez Ośrodek Szkolenia Spawaczy [...] w [...] przy ul. [...][...], w dniach 9 października do 30 listopada 2015 r., oraz zobowiązał się uczęszczać regularnie na zajęcia, realizować program szkolenia i powiadomić Urząd Pracy o przeszkodach w odbywaniu szkolenia, a także zwrócić koszty szkolenia w przypadku nie ukończenia go z własnej winy, co wynika ze skierowania na szkolenie z dnia 9.10.2015 r. Skarżący dniu 09.10.2015 r. rozpoczął to szkolenie, jednak, jak wynika z listy obecności na kursie, nie uczestniczył w zajęciach od dnia 23.11.2015 r., bowiem w tym dniu został zatrzymany przez funkcjonariuszy Policji i osadzony w Areszcie, na okres do 30.07.2016 r., w związku z czym został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do stypendium od dnia 23.11.2015 r. Zdaniem organu odwoławczego, art. 76 ust. 1 ustawy stanowi, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do jego zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia.
Zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 4 ustawy za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się koszty szkolenia, w przypadku określonym w art. 41 ust. 6 lub w przypadku gdy skierowanie na szkolenie nastąpiło na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę skierowaną na szkolenie. Natomiast art. 41 ust. 6 ustawy stanowi, że osoba, która z własnej winy nie ukończyła szkolenia, jest obowiązana do zwrotu kosztów szkolenia z wyjątkiem przypadku, gdy przyczyną nieukończenia szkolenia było podjęcie zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej.
Przed wydaniem decyzji organ I instancji, nie wiedząc o osadzeniu skarżącego w Areszcie Śledczym, wezwał go do złożenia wyjaśnień i wskazania powodów nieobecności na kursie spawania. Wezwanie nie zostało jednak skutecznie doręczone, ponieważ skarżący nie zawiadomił Urzędu Pracy o zaistnieniu okoliczności zatrzymania i osadzenia go w jednostce penitencjarnej. Organ I instancji w dniu 22.03.2016 r. z urzędu wszczął postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, tj. kosztów szkolenia odbywającego się w okresie od 09.10 do 30.11.2015 r. Zawiadomienie doręczono mu w dniu 30.03.2016 r. Po doręczeniu tego zawiadomienia skarżący złożył w sprawie wyjaśnienia podkreślając, że jego zdaniem przerwanie szkolenia nie nastąpiło wyłączne z jego winy. Zdaniem organu odwoławczego, zatrzymanie skarżącego z powodu podejrzenia dokonania przestępstwa i dlatego osadzenie w Areszcie Śledczym jest skutkiem świadomego jego działania wbrew prawu, co spowodowało zatrzymanie przez Policję, a dopuszczając się czynu zabronionego, znał zapewne możliwe konsekwencje przekroczenia prawa, które to przekroczenie jest karalne.
Jednocześnie organ podkreślił, iż nie zamyka się skarżącemu możliwości wystąpienia do Prezydenta Miasta Gliwice z wnioskiem o odroczenie, rozłożenie na raty lub umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy, który stanowi, że starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć całość lub część nienależnie pobranego świadczenia.
Skarżący, we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze, podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu zaznaczając, że zaistniała sytuacja nie wynikała w najmniejszym stopniu z jego winy i zależało mu na ukończeniu kursu, tym bardziej, że już wcześniej odbywał inny kurs i w terminie go zakończył.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 76 ust. 1 i 2 pkt 4 w związku z art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 645 z późn. zm., zwanej w skrócie tak jak dotychczas: "ustawa").
Zgodnie ze wskazaną regulacją osoba, która pobrała nienależnie świadczenie pieniężne jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenie decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne (art. 76 ust. 1 ustawy).
Stosownie do art. 76 ust. 2 pkt 4 ustawy za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się koszty szkolenia w przypadku określonym w art. 41 ust. 6 ustawy. Przepis ten stanowi, że osoba, która z własnej winy nie ukończyła szkolenia, jest obowiązana do zwrotu kosztów szkolenia, chyba że powodem nieukończenia szkolenia było podjęcie zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej.
Z treści przytoczonego wyżej przepisu wynika, że koniecznym warunkiem uznania nienależnego charakteru świadczenia pieniężnego pobranego przez osobę bezrobotną jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: nieukończenie szkolenia, czyli niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązku ukończenia szkolenia nałożonego na bezrobotnego, na które skierował go organ oraz wina bezrobotnego, rozumiana jako naganny stosunek psychiczny osoby do podejmowanego działania, uzewnętrzniający się w podjęciu lub zaniechaniu podjęcia określonych czynności i wyrażający się w zachowaniu umyślnym lub nieumyślnym (lekkomyślność lub niedbalstwo), przy czym okolicznością wyłączającą odpowiedzialność finansową jest między innymi podjęcie zatrudnienia, jako powód nieukończenia szkolenia.
Dalej Sąd podał, iż w sprawie jest bezsporne, że skarżący nie wykonał nałożonego na niego obowiązku ukończenia szkolenia, na które skierował go organ I instancji oraz, że nieukończenie szkolenia nie nastąpiło z powodu podjęcia zatrudnienia. Rozważenia zatem wymagało, czy nieukończenie przez skarżącego szkolenia nastąpiło z jego własnej winy.
Zdaniem Sądu I instancji za błędny uznać należy wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd, iż wymienione przez skarżącego okoliczności nie mogą być uwzględnione jako usprawiedliwiające brak kontynuowania szkolenia po tymczasowym aresztowaniu. Nie ulega wątpliwości, że już w odwołaniu skarżący podniósł, że w dniu 23 listopada 2015 r. został zatrzymany na polecenie Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gliwicach przez funkcjonariuszy KWP w Katowicach, a w dniu 25 listopada 2015 r. postanowieniem Sądu Rejonowego w Gliwicach został osadzony w Areszcie Śledczym w Bytomiu na okres trzech miesięcy, tj. do 22.02.2016 r. (później przedłużono mu pobyt w Areszcie do dnia 30.07.2016 r.), co spowodowało, że nie z jego winy nie mógł ukończyć szkolenia w okresie od 23 do 30 listopada 2015 r.
W tym miejscu Sąd zauważył, że jedynie osoba, która "z własnej winy" nie ukończyła szkolenia, jest obowiązana do zwrotu kosztów szkolenia, co wynika z treści art. 41 ust. 6 ustawy. Wyjątki, o których mowa w tym przepisie a mianowicie: podjęcie zatrudnienia, podjęcie innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej obejmują sytuacje, w których z mocy ustawy na osobie bezrobotnej, która nie ukończyła szkolenia, nie ciąży obowiązek zwrotu jego kosztów, nawet jeżeli możliwe byłoby przypisanie jej winy. Nie są to natomiast enumeratywnie wyliczone przypadki braku własnej winy w nieukończeniu szkolenia, zwalniające od odpowiedzialności finansowej, a tak, rozumie ten przepis organ odwoławczy, na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji nie podzielił poglądu organu, że jedynie podjęcia zatrudnienia, innej pracy zawodowej lub działalności gospodarczej nie wywołuje negatywnych skutków związanych z nieuczestniczeniem w szkoleniu. Innymi słowy, w każdym przypadku - poza wskazanymi w ustawie - organ ma obowiązek zbadać, czy nieukończenie szkolenia nastąpiło z własnej winy osoby bezrobotnej.
W ocenie Sądu I instancji przypuszczenie, że skarżący dopuszczając się czynu zabronionego znał możliwe konsekwencje przekroczenia prawa, które to przekroczenie jest karalne jest nieuprawnione, w sytuacji braku oceny własnej winy skarżącego. Zawinienie skarżącego w nieukończeniu kursu polega bowiem nie na winie ustalonej przez sąd karny, ale na fakcie, że doprowadził do niemożliwości wypełnienia nałożonego obowiązku odbycia szkolenia w terminie, o którym był pouczony.
Końcowo Sąd podkreślił, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zastosować przedstawioną powyżej wykładnię art. 41 ust. 6 ustawy, bowiem za błędny Sąd I instancji uznał pogląd, iż okoliczności podane w odwołaniu nie mogą być uwzględnione jako wystarczająco usprawiedliwiające niepodjęcie szkolenia w kolejnych dniach, po dniu 23 listopada 2015 r. zważywszy, że jedynie osoba, która "z własnej winy" nie ukończyła szkolenia, jest obowiązana do zwrotu kosztów szkolenia.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
1) art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2016 r., poz. 645 z późn. zm.), dalej jako p.z.i.r.p., poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że okoliczność tymczasowego aresztowania skarżącego wyłącza jego winę, tj. stanowi wystarczające usprawiedliwienie nieukończenia szkolenia, podczas gdy bezrobotnemu można przypisać winę, polegającą na doprowadzeniu do niemożliwości wypełnienia obowiązku odbycia szkolenia w terminie (o którym był pouczony) wskutek nieuchronnych kamoprocesowych konsekwencji zarzucanego mu czynu zabronionego stanowiącego podstawę zatrzymania i tymczasowego aresztowania, które mógł i powinien przewidzieć.
Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd zarzuca organowi brak oceny własnej winy skarżącego, co w istocie stanowi zarzut braku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, czyli naruszenia co najmniej art. 77 kpa, który to zarzut wymaga orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i sformułowania - w oparciu o art. 153 P.p.s.a. - zaleceń, które zagwarantują zabezpieczenie zasady prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów w postępowaniu przed organami zatrudnienia
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Skarga kasacyjna wniesiona prze Wojewodę Śląskiego posiada usprawiedliwione podstawy. Za uzasadnione należy uznać zarówno podniesione w ich ramach zarzuty procesowe jak i zarzuty materialne.
Oceniając te pierwsze należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że stanowisko Sądu i instancji co do tego iż organ nie dokonał oceny własnej winy skarżącego, czyli nie wyjaśnił istotnych okoliczności w sprawie winno skutkować ewentualnym uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., a nie jak to uczynił Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.
Niezależnie od powyższego zarzut Sądu I instancji kierowany wobec organu jest chybiony.
W rozpoznawanej sprawie, postępowanie dowodowe przeprowadzone przez właściwe organy, było wyczerpujące i pozwalające uznać bez wątpliwości, że skarżący nie ukończył szkolenia z własnej winy.
Zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U z 2016r. poz. 645 ze zm.) osoba, która z własnej winy nie ukończyła szkolenia, jest obowiązana do zwrotu kosztów szkolenia, chyba że powodem nieukończenia szkolenia było podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Stosownie do art. 76 ust. 2 pkt 4 ustawy za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się koszty szkolenia w przypadku określonym w art. 41 ust. 6 ustawy. Z treści przytoczonego wyżej przepisu wynika, że koniecznym warunkiem uznania nienależnego charakteru świadczenia pieniężnego pobranego przez osobę bezrobotną jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: nieukończenie szkolenia, czyli niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązku ukończenia szkolenia nałożonego na bezrobotnego, na które skierował go organ pracy oraz wina bezrobotnego, rozumiana jako naganny stosunek psychiczny osoby do podejmowanego działania, uzewnętrzniający się w podjęciu lub zaniechaniu podjęcia określonych czynności i wyrażający się w zachowaniu umyślnym lub nieumyślnym (lekkomyślność lub niedbalstwo), przy czym okolicznością wyłączającą odpowiedzialność finansową jest podjęcie zatrudnienia, jako powód nieukończenia szkolenia.
W sprawie jest bezsporne, że skarżący nie wykonał nałożonego nań obowiązku ukończenia szkolenia, na które skierował go organ pracy i że nieukończenie szkolenia nie nastąpiło z powodu podjęcia zatrudnienia. Tym samym kwestią sporną było ustalenie, czy nieukończenie przez skarżącego szkolenia nastąpiło z jego winy.
Wbrew stanowisku przedstawionemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tymczasowe aresztowanie skarżącego, które uniemożliwiło ukończenie szkolenia na jakie został skierowany przez Urząd Pracy, należy traktować jako okoliczność zawinioną przez samego skarżącego. Skarżący mając świadomość ewentualnych karnych skutków swojego zachowania i będąc pouczony o obowiązku zwrotu kosztów szkolenia w razie jego nieukończenia, nie powinien podejmować szkolenia i narażać w ten sposób Urząd Pracy na ponoszenie niepotrzebnych kosztów. W sytuacji aresztowania skarżącego musiało istnieć przynajmniej przypuszczenie że dopuścił się on czynu zabronionego. O sytuacji związanej z takim podejrzeniem wiedział w pierwszej kolejności sam skarżący. Skarżący mógł więc przypuszczać, że w jego życiu wystąpią okoliczności uniemożliwiające ukończenie szkolenia w postaci tymczasowego aresztowania.
Przepis art. 41 ust. 6 ustawy nie określa rodzaju winy. Należy zatem odwołać się do pojęcia winy w rozumieniu K.K. Zgodnie z art. 9 § 1 czyn zabroniony popełniony jest umyślnie, jeżeli sprawca ma zamiar jego popełnienia, to jest chce go popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi.
W myśl § 2 tego przepisu czyn zabroniony popełniony jest nieumyślnie, jeżeli sprawca nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnia go jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość popełnienia tego czynu przewidywał albo mógł przewidzieć.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżącemu można przypisać winę nieumyślną polegającą na godzeniu się na uczestnictwo w szkoleniu w sytuacji gdy powinien i mógł przypuszczać, że jego wcześniejsze zachowanie (konflikt z prawem) może stanowić przeszkodę w ukończeniu szkolenia. Niewątpliwie sam skarżący swoim nagannym zachowaniem, którego mógł uniknąć, spowodował konieczność zastosowania wobec niego środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania. W tych kategoriach należy upatrywać jego winę. Gdyby nie doszło do zarzucanego skarżącemu naruszenia prawa, mógłby ukończyć szkolenie. Aresztowanie skarżącego nie było przypadkowe, lecz wynikało z jego zachowania. To nikt inny jak sam skarżący ponosi winę za doprowadzenie do jego aresztowania. Aresztowanie nie wynikało z okoliczności na które skarżący nie miał wpływu, niezależnych od niego, obiektywnych. Wręcz przeciwnie wynikało z nagannego zachowania skarżącego.
Dlatego dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 41 ust. 6 ustawy jest wadliwa i oderwana od powodów aresztowania skarżącego. Oceniając winę bezrobotnego należy zawsze mieć na uwadze okoliczności powodujące niemożność ukończenia przez bezrobotnego szkolenia i potencjalną możliwość ich wyeliminowania przez samego bezrobotnego. O ile możliwość ta obiektywnie istniała i bezrobotny wskutek swojego innego, niż miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie postępowania, mógłby ukończyć szkolenie, nie uzasadnione jest twierdzenie że nie można mu przypisać winy w jego nieukończeniu.
Także analiza przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – art. 2 ust. 1 pkt. 2 g, art. 33 ust. 4 pkt. 1 prowadzi do wniosku, że ustawodawca surowo traktuje fakt tymczasowego aresztowania i pozbawienia wolności bezrobotnego. Stanowi ono negatywną przesłankę, wyłączającą prawo do świadczeń przewidzianych w ustawie.
Wszystkie wskazane wyżej okoliczności powinny być uwzględniane w kontekście dokonywania wykładni pojęcia " winy " o której mowa w art. 41 ust. 6 ustawy.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 203 pkt. 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.