Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 45/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. G., umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do wydania aktu; stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznał od Prezydenta [...] na rzecz Z. G. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych.
W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku Prezydenta [...] zarzucił naruszenie:
- - art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) – dalej ppsa, przez nieodrzucenie skargi i prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego pomimo okoliczności, że ze skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121) toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym, aktualnie zawisłe przed NSA (sygn. akt I OSK 2169/16, sygn. akt nieprawomocnego wyroku WSA z dnia 4 maja 2016 r. IV SAB/Wa 444/15), co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 183 § 2 pkt 3 ppsa,
- - art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a i art. 149 § 2 ppsa, przez stwierdzenie zaistnienia przewlekłości postępowania w okresie między wydaniem wyroku WSA w sprawie IV SAB/Wa 444/15 zobowiązującym do wydania rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a wydaniem niniejszym zaskarżonego wyroku, pomimo okoliczności, że wyznaczony w nim termin nie rozpoczął biegu, a ocenione jako przewlekłość działania obejmowały korzystanie z drogi sądowej i były uzasadnione oraz uprawnione, jak również przez wadliwe przyjęcie, że przewlekłość postępowania przed Prezydentem [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji bezzasadne nałożenie na Prezydenta [...] sumy pieniężnej w sytuacji, gdy WSA w niniejszym zaskarżanym wyroku sam uznał, że działania Prezydenta zostały podjęte: "nie ot tak sobie, ale z powodu, który jest racjonalny",
- - art. 141 § 4 ppsa, przez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia - wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, że zaistniały stan rzeczy nosi cechy celowej i uporczywej przewlekłości w prowadzeniu postępowania odszkodowawczego, ewidentnie nakierowanej na przeciąganie sprawy, która miała charakter rażącego naruszenia prawa, i uzasadnia nałożenie sumy pieniężnej, które są niespójne z wywodem Sądu o racjonalności działań Prezydenta.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skargą z dnia [...] października 2015 r. Z. G. zainicjował przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowanie prowadzone pod sygn. akt IV SAB/Wa 444/15. Skarga pochodziła od tego samego podmiotu, dotyczyła bezczynności lub przewlekłości tego samego organu, w tym samym postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], po wydaniu decyzji kasatoryjnej Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Zarówno w tej skardze, jak i w skardze z dnia [...] stycznia 2017 r. Z. G. pozostawił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie, czy w sprawie zaszła bezczynność, czy przewlekłość.
W ocenie Prezydenta [...] w sprawie niniejszej, jak też w sprawie sygn. akt IV SAB/WA 444/15 zachodzi tożsamość i Sąd, z uwagi na zawisłość sprawy zainicjowanej skargą z dnia [...] października 2015 r. powinien był odrzucić skargę z dnia [...] stycznia 2017 r. Tymczasem Sąd zauważył przesłankę nieważnościową jedynie w pkt 1 rozstrzygnięcia i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta do wydania aktu, a w pozostałym zakresie uznał, że może orzekać w zakresie "stanu niezałatwienia sprawy" zaistniałego po wydaniu wyroku z dnia 4 maja 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 444/15. Jakkolwiek jednak Sąd stwierdził, że ocenia stan zaistniały po wydaniu wyroku, którym jest związany, oceniał kwestię zaskarżenia decyzji kasatoryjnej Wojewody i zawieszenia postępowania administracyjnego, które zaistniały wcześniej. Istotą skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ administracji publicznej w bezczynności czy prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, a spowodowanie ustania stanu bezczynności albo przewlekłości.
Przedmiotowy wyrok w żaden sposób nie odpowiada celowi tej regulacji. Niemożliwością orzeczenia o terminie wydania w przedmiotowej sprawie decyzji wywołaną zawisłością sprawy Sąd powinien był objąć cały zakres skargi, gdyż są to elementy nierozerwalne. Postępowanie w sprawie o bezczynność prowadzone pod sygnaturą akt IV SAB/Wa 444/15 nie zakończyło się, gdyż Prezydent [...] złożył skargę kasacyjną. Prezydent oczekuje więc na ocenę swojego stanowiska, która będzie wiążąca. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że postępowania sądowego nie wlicza się do okresu bezczynności, gdyż ocena stanu bezczynności (a w ocenie Prezydenta stanu niezałatwienia sprawy, a więc i przewlekłości postępowania, która jest pojęciem szerszym), musi odnosić się do przebiegu postępowania administracyjnego od jego wszczęcia do dnia wniesienia skargi. To właśnie ten okres podlega badaniu przez Sąd rozpoznający skargę na bezczynność i to on zakreśla granice sprawy sądowej.
Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę stoi na stanowisku, że pojęcia granic sprawy ze skargi w przedmiocie bezczynności nie determinuje okres wyznaczony granicami skargi przez jej autora, lecz obiektywny stan tego faktu badany na chwilę wyrokowania przez sąd administracyjny. Tym samym należy uznać za procesowo niedopuszczalne wydawanie kolejnych merytorycznych orzeczeń w sprawie ze skarg na bezczynność za kolejne okresy wyznaczone granicami kolejnych skarg w sytuacji, gdy sprawa taka została już rozpoznana lub jest w toku. Przeciwne stanowisko w sytuacji uchylenia pierwszego wyroku stwierdzającego bezczynność mogłoby doprowadzić do sytuacji, że orzekający ponownie sąd administracyjny wobec zasady, że bierze pod uwagę stan zachodzący w chwili orzekania automatycznie kontrolowałby stan bezczynności w okresie, który został oceniony przez sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego kolejną skargą za dalszy okres bezczynności.
Gdyby przyjąć poprawność toku rozumowania, że stan zaistniały po wydaniu wyroku w sprawie bezczynności/przewlekłości postępowania aktualizuje nową sprawę administracyjną, zbędna byłaby instytucja skargi na niewykonanie orzeczenia sądu stwierdzającego bezczynność czy też przewlekłość postępowania. Odnosząc się do kolejnych zażaleń Z. G. na niezałatwienie przez Prezydenta [...] sprawy ustalenia odszkodowania za działkę ew. nr [...] w obrębie [...] Wojewoda wskazywał na wyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia, gdyż organ drugiej instancji wydał w tej sprawie rozstrzygnięcie - postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. wskazano również, że bezczynność Prezydenta była też przedmiotem rozpatrzenia skargi na bezczynność organu pierwszej instancji (wyrok sygn. akt IV SAB/Wa 444/15). Z powyższych okoliczności wywiedziono brak podstaw prawnych do podjęcia interwencji przez organ wojewódzki.
W konsekwencji Wojewoda [...] również uznawał wszystkie składane środki ponaglające za element tożsamej sprawy administracyjnej. Ponadto termin 30 dni na rozpoznanie sprawy wyznaczony wyrokiem sygn. akt IV SAB/Wa 444/15 nie rozpoczął w ogóle biegu, a organ czeka na weryfikację poprawności wyroku. W odniesieniu do zaskarżenia decyzji nr [...] oraz wyroku sygn. akt IV SAB/Wa 444/15, w ocenie Prezydenta [...], korzystanie z sądowoadministracyjnego toku instancji w sytuacji dążenia do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego w swojej ocenie rozstrzygnięcia nie może zostać ocenione jako celowa i uporczywa przewlekłość. Wymieniony wyrok nie jest wprost związany z kwestiami merytorycznymi w sprawie i w ocenie Prezydenta jest wadliwy i powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego.
Sąd nie tylko przekroczył wówczas granice skargi dotyczącej tylko działki ew. nr [...] (rozstrzygając o bezczynności i zobowiązując do rozpatrzenia sprawy w zakresie wypłaty odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki ewidencyjne [...] z obrębu [...], w sytuacji gdy sprawa dot. działki [...] została rozstrzygnięta prawomocną decyzją w 2012 r., zaś w zakresie działki [...] wyrokiem WSA sygn. akt IV SA/Wa 2750/15 decyzja Wojewody Mazowieckiego została uchylona do ponownego rozpoznania), ale również zarzucił Prezydentowi bezczynność i zobowiązał go do rozpatrzenia sprawy odszkodowania za działkę ew. nr [...], podczas gdy w dacie orzekania postępowanie w sprawie było zawieszone. Niezrozumiałym jest także wywodzenie przewlekłości z zaskarżenia decyzji kasatoryjnej Wojewody. Jej zaskarżenie miało miejsce przed wydaniem wyroku sygn. akt IV SAB/Wa 444/15.
Ponadto to nie Prezydent [...], jako organ administracji publicznej, wniósł najpierw odwołanie, a następnie skargę do WSA i skargę kasacyjną w tej sprawie. Powyższe środki zaskarżenia zostały wniesione przez [...] jako jednostkę samorządu terytorialnego, która w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy miałaby być zobowiązana do zapłaty odszkodowania w sytuacji, gdy nie zostały wypełnione ku temu przesłanki, gdyż decyzja podziałowa z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], nie wywołała skutku o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Co do zarzutu informowania skarżącego o terminie załatwienia sprawy, takie zawiadomienie sformułowano w dniu [...] lipca 2016 r. Jakkolwiek w dacie zapadnięcia wyroku w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wa 444/15 postępowanie administracyjne było, wbrew twierdzeniom Sądu, od miesiąca zawieszone, to należy mieć na uwadze, że Sąd nie może z jednej strony zarzucać, że jakieś działanie nie zostało podjęte, a w innym wyroku wyciągać konsekwencje jego podjęcia. Wniesienie skargi na decyzję organu administracji publicznej wyłącza z urzędu do czasu zakończenia postępowania sądowego możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego z wniosku, na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją. Powyższe, w ocenie Prezydenta, może znaleźć uzasadnienie w tożsamości sprawy administracyjnej zawisłej aktualnie przed NSA, dotyczącej decyzji kasatoryjnej Wojewody. Nie jest wskazane, by organ administracji i sąd administracyjny podejmowały w jednej sprawie administracyjnej rożne rozstrzygnięcia, do czego mogłoby dojść w sytuacji równoległego procedowania.
Co więcej, sam Wojewoda w postanowieniu uchylającym postanowienie Prezydenta o zawieszeniu postępowania wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., choć posiada walor ostateczności, to nie powoduje skutku. W przedmiotowej sprawie nie doszło więc do przewlekłości, nie mówiąc już o przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w swojej analizie w ogóle nie uwzględnił ani czasu prowadzenia postępowań sądowoadministracyjnych, ani stopnia skomplikowania sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. G. wniósł o jej oddalenie, powołując okoliczności mające przemawiać za niezasadnością tej skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 ppsa.
W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził m.in., że: W ocenie Sądu taki stan rzeczy nosi znamiona celowej i uporczywej przewlekłości w prowadzeniu postępowania odszkodowawczego, ewidentnie nakierowanej na przeciąganie tej sprawy. (...) Wobec tego Sąd uznał, że przewlekłość Prezydenta [...] w prowadzeniu niniejszego postępowania odszkodowawczego miała charakter rażącego naruszenia prawa. W dalszej jednak treści uzasadnienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że: Dodatkowa sankcja finansowa w wysokości niższej, niż domaga się skarżący uzasadniona jest tym, że [...] przewleka toku postępowania odszkodowawczego nie ot, tak sobie, ale z powodu, który jest racjonalny, choć nie ma charakteru tzw. zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Prezydent [...] broni bowiem przed sądami administracyjnymi stanowiska organu I instancji.
Powyższe wskazuje na rozbieżną ocenę Sądu pierwszej instancji tych samych okoliczności. Nie można bowiem uznać - jak uczynił to Sąd - że to samo działanie organu stanowi rażące naruszenie prawa i jednocześnie jest racjonalne. Obowiązkiem Sądu - wynikającym m.in. z art. 141 § 4 ppsa - było dokonanie jednoznacznej oceny, czy działania organu administracji były przewlekłe i czy miały charakter rażącego naruszenia prawa, czy też wynikały z korzystania przez ten organ z dostępnych środków prawnych służących prawidłowemu ustaleniu stanu faktycznego, które Sąd uznał w zaskarżonym wyroku za działanie racjonalne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, uznając że źródłem uchylenia zaskarżonego wyroku jest oczywisty błąd Sądu pierwszej instancji, za który nie może ponosić finansowych konsekwencji skarżący do tego Sądu.