Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1729/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1099/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę L. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie dozoru pojazdu.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. Komenda Miejska Policji w T. przekazała Urzędowi Skarbowemu w T. dokumentację dotyczącą usuniętego z drogi autobusu marki K. o nr rej. [...]. Pojazd został umieszczony na wyznaczonym decyzją Starosty B. parkingu strzeżonym położonym w C. przy ul. K. W związku z nieodebraniem autobusu przez jego właściciela W. Z., decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. orzekł o przejęciu przedmiotowego pojazdu na rzecz Skarbu Państwa.

Fakturą z dnia [...] lipca 2007 r., nr [....], właścicielka parkingu położonego w C. przy ul. K., L. K., obciążyła organ likwidacyjny kwotą [...] zł tytułem zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad ww. pojazdem za okres od dnia [...] kwietnia 2007 r. do dnia [...] lipca 2007 r., tj. od dnia wydania decyzji o przejęciu prawa własności pojazdu przez Skarb Państwa do dnia jego sprzedaży.

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. L. K. powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r. wniosła o wypłatę należnego jej wynagrodzenia oraz zwrot poniesionych kosztów związanych ze sprawowaniem dozoru nad ww. pojazdem za okres od dnia [...] czerwca 2006 r. do dnia [...] kwietnia 2007 r., tj. za [...] dni, w kwocie brutto [...] zł oraz kosztów usunięcia pojazdu z drogi w kwocie brutto [...] zł. Wnioskodawczyni dokonała wyliczenia na podstawie Uchwały Rady Powiatu B. nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. wg Tabeli opłat obowiązującej od dnia [...] kwietnia 2006 r.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 17 § 1 i art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) w związku z art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2011 r. Nr 46, poz. 237), Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. przyznał L. K. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi oraz wynagrodzenie za dozór nad pojazdem marki K. za okres od dnia [...] czerwca 2006 r. do dnia [...] kwietnia 2007 r. w łącznej wysokości [...] zł brutto. Organ wskazał, że w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, Skład Siedmiu Sędziów NSA stwierdził, iż nie można uznać za zgodną z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą państwa prawnego sytuację, w której wyznaczony przez starostę podmiot prowadzący parking lub podmiot usuwający pojazd z drogi zostanie pozbawiony należności za dozór pojazdu przez okres 6 miesięcy tylko z tego względu, że pojazd nie został odebrany przez właściciela.

W świetle podjętej uchwały jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi. Dozorca występujący do organu egzekucyjnego o zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór może przedstawić pokwitowania w związku z poniesionymi wydatkami oraz wskazać trudy związane ze sprawowaniem dozoru. W zakresie przyznania wysokości wynagrodzenia za sprawowanie dozoru, NSA wskazał, że należy uwzględnić zakres obowiązków dozorcy, okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania. Organ I instancji stwierdził, iż opłaty za parkowanie, jakie ustala rada powiatu na podstawie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym odnoszą się do właścicieli (innych niż Skarb Państwa) pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczonych na parkingach w trybie przewidzianym przepisami cyt. art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz, że opłaty te nie mają wprost zastosowania do Skarbu Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu z uwagi na wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 130a ust. 10 przedmiotowej ustawy jak również fakt, iż zwrot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia następuje w momencie wykazania przez podmiot sprawujący dozór, wydatków i wynagrodzenia poniesionych przez dozorcę w stosunku do przedmiotowego pojazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że stawki ustalone przez radę powiatu mogą stanowić jedynie jeden z elementów ustalenia kwoty za dozór pojazdu. Organ I instancji wskazał nadto, że stosownie do art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny przyznaje, na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. W konsekwencji, organ postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wezwał L. K. do uzupełnienia wniosku przez doręczenie dokumentacji wskazującej na poniesienie koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia dozorcy w okresie sprawowania dozoru nad ww. pojazdem. W uzupełnieniu wniosku, pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. L. K. doręczyła ogólną kalkulację kosztów za przechowywanie i sprawowanie dozoru oraz kserokopię cennika usług.

Ponadto, w dniu [...] sierpnia 2011 r. do Urzędu wpłynął rachunek za przetransportowanie pojazdu z drogi na parking położony w C. przy ul. K., gdzie należność z tego tytułu w kwocie [...] zł brutto została ustalona ryczałtowo.

Naczelnik Urzędu Skarbowego, po dokonanej analizie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, iż wnioskodawczyni dokonując wyliczenia dziennej stawki dobowej nie przedstawiła na poparcie swoich kalkulacji żadnych dokumentów świadczących o wysokości poniesionych kosztów związanych ze sprawowaniem dozoru nad pojazdem. Ponadto, dołączony cennik nie określa okresu obowiązywania zawartych w nim stawek, a ich wysokość w rażący sposób odbiega od średnich stawek dobowych (stawki te, zostały znacząco zawyżone) przyjętych na parkingach znajdujących się we właściwości miejscowej Naczelnika Urzędu.

W związku z powyższym, organ likwidacyjny uznał za właściwe przyjęcie jako podstawy wyliczenia żądanych kwot dotyczących zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór średniej stawki dobowej wyliczonej w oparciu o stawki obowiązujące w okresie sprawowania dozoru na parkingach znajdujących się we właściwości miejscowej Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. Uznał bowiem, iż podmioty prowadzące działalność gospodarczą o takim samym jak wnioskodawczyni profilu, na terenie właściwości miejscowej Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. działają w zbliżonych warunkach rynkowych. Podmioty te, dokonując kalkulacji wysokości stawek za dozór pojazdu uwzględniają w niej koszty związane z dozorem oraz wynagrodzenie dozorcy. Uzasadnionym jest zatem przyjęcie tych stawek jako podstawy wyliczenia średniej dziennej stawki dobowej. W odniesieniu do kosztów dotyczących usunięcia pojazdu z drogi, Naczelnik Urzędu Skarbowego przyjął kwotę wskazaną w w/w rachunku (dowodzie dostawy) doręczonym organowi w dniu [...] sierpnia 2011 r. Przy określaniu średniej stawki dobowej, według której ustalono tym postanowieniem wynagrodzenie za dozór, organ uwzględnił stawkę wynikającą z Uchwały Rady Powiatu B. z dnia [...] marca 2002 r. wg Tabeli opłat obowiązujących od dnia [...] kwietnia 2006 r. do dnia [...] marca 2007 r. (opłata dobowa – [...] zł brutto) i Tabeli opłat obowiązującej od dnia [...] kwietnia 2007 r. (opłata dobowa – [...] zł brutto).

W konsekwencji Naczelnik Urzędu Skarbowego przyznał L. K. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór nad pojazdem marki K. za okres [...] dni, przy zastosowaniu średnich stawek dobowych wykazanych w przedstawionej w postanowieniu tabeli (w kwocie [...] zł) oraz z tytułu kosztów transportu (kwotę [...] zł).

W zażaleniu na to postanowienie L. K. zarzuciła naruszenie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wniosła o zmianę postanowienia i przyznanie tytułem wynagrodzenia za dozór kwoty [...] zł. W uzasadnieniu wskazała po pierwsze, że organ I instancji nie jest konsekwentny w swych ustaleniach. Wskazując bowiem, że podstawą wyliczenia wynagrodzenia powinna być stawka dobowa, wyliczenia tej stawki dokonuje w oparciu o ryczałty miesięczne podmiotów prywatnych, a nie stawki dobowe. Nie kwestionuje wysokości stawki ustalonej przez Radę Powiatu za usunięcie i przechowywanie pojazdu, ale stawkę tę jedynie dolicza do swoich obliczeń średniej stawki za parkowanie pojazdu, które następuje z mocy umowy stron.

Natomiast organ nie uwzględnia faktu zadania publicznego wykonywanego na mocy art. 130 a Prawa o ruchu drogowym przez L. K. Taki zabieg organu nie może być uzasadniony. Ani art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani żaden inny przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie zezwala bowiem organowi na samodzielne szacowanie stawki wynagrodzenia. Po drugie, skarżąca jest wyznaczoną jednostką, która zaczyna sprawowanie dozoru nad pojazdem na zlecenie właściwego organu Policji - realizując w ten sposób zadanie zlecone z zakresu administracji publicznej. Z wydanego przez organ postanowienia nie wynika natomiast czy organ biorąc pod uwagę parkingi, których stawki zostały uwzględnione przy szacowaniu wynagrodzenia badał równocześnie, czy te parkingi spełniają warunki wymienione wyżej, czy posiadają opinię właściwego komendanta Policji, czy posiadają określoną ilość miejsc do parkowania i wymagany monitoring.

Skarżąca ustalając wysokość żądanego wynagrodzenia powołała się na wysokość opłat ustalonych przez Radę Powiatu B. (na terenie, którego znajdował się pojazd), ponieważ stawki tych opłat odnoszą się właśnie do sprawowanego dozoru na podstawie art. 130 a Prawa o ruchu drogowym i uwzględniają podwyższone koszty prowadzenia tego dozoru oraz inne trudy związane z prowadzeniem takiego dozoru (zabezpieczenie pojazdów, rodzaj ogrodzenia, oświetlenie i monitoring). Do takich koniecznych kosztów należy również doliczyć koszt kredytowania wydatków, które obciążają przecież Skarb Państwa. W związku z powyższym, strona domaga się wynagrodzenia za każdą dobę parkowania pojazdu plus podatek VAT w obowiązującej stawce.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazał, że zgodnie z przepisem § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągania stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do przechowywania ruchomości stosuje się odpowiednio przepisy art. 100 - 103 ustawy egzekucyjnej. Art. 102 § 2 tej ustawy stanowi, iż organ likwidacyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Zwrot ten powinien nastąpić w momencie wykazania przez przechowawcę koniecznych wydatków i wynagrodzenia, poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Organ orzekający w sprawie, po otrzymaniu takiego żądania, jeżeli nie zgadza się z przedstawionym przez prowadzącego parking wyliczeniem, jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

Skarżąca domagała się zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu według stawek wynikających z Uchwały Rady Powiatu B. Nr [...]. i tabeli opłat obowiązującej od dnia 1 kwietnia 2006 r. Na wezwanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. o przedstawienie dokumentów związanych z wydatkami poniesionymi przy sprawowaniu dozoru nad konkretnym pojazdem, strona przesłała jedynie cennik usług oraz ogólną kalkulację kosztów przechowywania i dozorowania pojazdów na parkingu strzeżonym, nie przedstawiając żadnych dowodów na poparcie wykazanych kwot. Powyższe spowodowało, że organ został zmuszony samodzielnie dokonać ustaleń i wyliczenia koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór objętego postępowaniem pojazdu. Żaden przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa przy tym jak należy ustalić przedmiotowe należności.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 1/10, nie została zawarta odpowiedź na pytanie w jaki sposób należy obliczyć te stawki. Nie ulega jednak wątpliwości, że należności te winny odpowiadać rzeczywistym i koniecznym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na dozorowanie konkretnego pojazdu oraz wynagrodzenie za sprawowany dozór. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 494/10 wyraził stanowisko, że Skarb Państwa nie jest związany stawkami ustalonymi przez radę powiatu, natomiast mogą stanowić one jeden z elementów ustalenia kwoty za dozór pojazdu. Opłaty te nie mają bowiem wprost zastosowania do Skarbu Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu z uwagi na wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 130a ust. 10 przedmiotowej ustawy.

Dyrektor Izby Skarbowej w K. wskazał nadto, że parkingi przyjęte do analizy porównawczej spełniały niezbędne kryteria wymagane do parkowania i dozoru pojazdów, a warunki związane z dozorem w tych jednostkach parkingowych są zbliżone. W konsekwencji, zdaniem organu II instancji, Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. poprawnie wyliczył kwoty, które przyznał L. K. tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu, w wysokości średniej ceny abonamentu dobowego brutto ustalonego przez organ. Ustalenie wysokości tych stawek organ I instancji poprzedził ustaleniem stawek abonamentów przyjętych na innych parkingach położonych w obszarze właściwości miejscowej Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. tj. na terenie miasta T. Ponadto odniósł stawki abonamentowe do stawki za parkowanie i dozorowanie pojazdów określonej w Uchwale Rady Powiatu B. L. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Zarzuciła naruszenie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreśliła, że w przypadku spraw dotyczących przyznania wynagrodzenia za dozór i przechowanie pojazdów, które są przechowywane na parkingu przechowawcy na zlecenie Policji, zgodnie z art. 130a Prawa o ruchu drogowym, działanie organu nie może się sprowadzać do dokonywania własnych wyliczeń organu i tworzenia "taryfy" w oparciu o ceny wybranych przedsiębiorców prowadzących parkingi. Pomimo wyraźnej wskazówki płynącej z uchwały NSA, iż okoliczności związane z trudami i kosztami prowadzenia parkingów przechowujących pojazdy zatrzymane na postawie Prawa o ruchu drogowym uwzględnia rada powiatu przy ustalaniu wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu, zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 5c i 6 Prawa o ruchu drogowym, organ ten fakt ignoruje. Opłaty te zaś mają zastosowanie także wtedy, gdy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie.

Nadto, rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania zwrotu koniecznych wydatków za dozór i przechowywanie nie mogą mieć charakteru uznaniowego. Natomiast organ dokonał szacowania to jest przyznania wynagrodzenia według swojego uznania - powołując się na średnie ceny abonamentu dobowego w innych parkingach. Przyjęcie przez organy, iż taryfa ustalona przez Radę Powiatu nie dotyczy pojazdów, które są przechowywane na zlecenie policji, nie ma oparcia w żadnym przepisie prawnym. Nie ma podstaw do rozróżniania pomiędzy sytuacją, w której właściciel zatrzymanego pojazdu, w końcu go odbiera a sytuacją, gdy własność tego pojazdu przechodzi na Skarb Państwa. Powyższe stanowisko wynika z roli przechowawcy, jaką przypisuje mu prawo cywilne. Nie ma również podstaw do kwestionowania wysokości stawek ustalonych przez Radę Powiatu jako nadmiernie wygórowanych za świadczenie dozoru (przechowywania) pojazdu, gdyż organ ten stanowiący władzę publiczną nie jest przedsiębiorcą nastawionym na osiągnięcie zysku.

Zarzucono nadto, że oparcie się na treści art. 836 K.c. (wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach) byłoby zasadne gdyby nieobowiązywała w tym zakresie taryfa, co w sprawie nie zachodzi. Obowiązywała bowiem taryfa wynikająca z uchwały Rady Powiatu B. W konkluzji skargi podkreślono, że L. K. domaga się wynagrodzenia za każdą dobę parkowanego pojazdu według stawek wynikających z tej uchwały (z dnia [...] marca 2002 r., nr [...]). Do kwoty tej należy doliczyć podatek VAT w obowiązującej stawce.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o oddalenie skargi. Powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przypomniał, że nabycie przez Skarb Państwa własności pojazdu nastąpiło w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, przywołanej przez organy obydwu instancji, co potwierdza dołączona do akt administracyjnych decyzja Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Konsekwencją tego jest fakt, że organem egzekucyjnym był Naczelnik Urzędu Skarbowego (w tym wypadku w T. - z uwagi na przechowywanie przedmiotowego pojazdu na terenie właściwości tego organu), a zatem organ ten jest właściwy do orzekania w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdu, mimo zmiany stanu prawnego, dokonanego ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. (Dz. U. Nr 152, poz. 1018) w zakresie właściwości organów egzekucyjnych.

Według Sądu, skoro przedmiotem skargi jest postanowienie przyznające zwrot wydatków oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu za okres sprzed przejścia własności tego samochodu na rzecz Skarbu Państwa, to w myśl art. 102 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny przyznaje, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Wykładnia językowa tego przepisu daje podstawę do wyprowadzenia wniosku, że zwrot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych nakładów poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. To na dozorcy ciąży zatem obowiązek wykazania owych poniesionych kosztów. Jeśli zaś, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, dozorca nie wskazał jakie konkretnie poniósł wydatki związane z dozorem samochodu, nie przedstawił stosownych dokumentów, ani nie wykazał sposobu ich wyliczenia (na wezwanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. skarżąca przesłała jedynie cennik usług oraz ogólną kalkulację kosztów przechowywania i dozorowania pojazdów na parkingu strzeżonym, nie przedstawiając żadnych dowodów na poparcie wykazanych kwot) to wówczas stosownych ustaleń w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego winien i może dokonać organ.

W tym względzie podkreślenia wymaga, że ani art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani żaden inny przepis powołanej ustawy nie określa w sposób jednoznaczny jak należy ustalić przedmiotową należność. Należność ta winna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie dozoru, w tym przypadku na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzenie za sprawowany dozór mienia przechowywanego na parkingu. Wyliczenie tych należności przez organ (gdy nie wykaże ich w dostateczny sposób strona, co miało miejsce w niniejszej sprawie) nie może być dowolne. Takiego jednak zarzutu wyliczenia organów w rozpatrywanej sprawie, wbrew stanowisku skarżącej, postawić zdaniem Sądu nie można. Ustalając wydatki i wynagrodzenie organy obu instancji oparły się bowiem na stawkach opłat pobieranych za przechowywanie pojazdów ciężarowych na innych (dwóch) parkingach strzeżonych prowadzonych w pobliżu, bo na terenie T. Parkingi te prowadzone na zasadach komercyjnych musiały uwzględniać w swoich opłatach zarówno kalkulację kosztów związanych z ich prowadzeniem jak i wynagrodzenie za sprawowany dozór tj. czynniki o jakich mowa w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Nadto, organy uwzględniły też stawki wynikające z tabeli opłat uchwalonych przez Radę Powiatu B., czego domagała się strona. W konsekwencji należało uznać, zdaniem Sądu, że tak wyliczone stawki opłat przez organy odpowiadają również wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach w rozumieniu art. 836 K.c., na który to przepis (również w tej jego części, choć alternatywnie) powołuje się skarżąca. Skarżąca nie wykazała bowiem aby stawki stosowane na przyjętych do porównania parkingach nie były stawkami ustalanymi i pobieranymi w oparciu o kalkulację kosztów związanych z ich prowadzeniem i bez uwzględnienia wynagrodzenia za dozór. Brak jest też, zdaniem Sądu, podstaw prawnych do przyjęcia, że bardziej miarodajne i właściwsze byłoby ustalenie stawek z uwzględnieniem cenników z większej ilości parkingów usytuowanych na większym terenie.

Sąd zauważył, że skarżąca nie podała (a tym bardziej nie wykazała) dlaczego jej zdaniem ceny z parkingów przyjęte przez organy orzekające miałyby być niemiarodajne. Brak jest też, zdaniem Sądu, podstaw do zakwestionowania wyliczonej przez organy dobowej stawki za dozór m. in. przy uwzględnieniu cen abonamentów miesięcznych na wziętych do porównania parkingach, a nie opłat dobowych, co sugeruje skarżąca. Objęty postępowaniem autobus marki K. był przechowywany (dozorowany) przez długi okres czasu i abonamenty miesięczne niewątpliwie bardziej oddają w takiej sytuacji kalkulację opłat związanych z takim postępowaniem. Z tego powodu, zdaniem Sądu, nie jest zasadne żądanie skarżącej wyliczenia spornej należności tylko w oparciu o stawki opłaty za parkowanie przyjęte w uchwale rady powiatu, podjętej na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, gdyż te odbiegają od rzeczywistych kosztów parkowania pojazdów.

W tym względzie organy orzekające z wyraźną korzyścią dla skarżącej, przy wyliczeniu średniej stawki dobowej, uwzględniającej zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór, uwzględniają również cenę abonamentu dobowego według uchwały Rady Powiatu B. (w kwotach za dobę odpowiednio [...] zł i [...] zł), co znacznie podwyższyło wysokość przyjętej przez organy średniej stawki dobowej.

Wobec powyższego Sąd uznał, że skoro skarżąca nie wykazała kosztów przechowywania objętego postępowaniem pojazdu i wysokości wynagrodzenia za sprawowany nad nim dozór, to brak było przeszkód prawnych do określenia tych należności przez organy orzekające we własnym zakresie, co też organy te uczyniły. Brak jest podstaw prawnych aby wyliczenie to podważać, zarówno co do przyjętej przy tej czynności metody, jak i wysokości wyliczonej należności. Sąd odnotował, że kwestionowany przez skarżącą sposób wyliczenia dochodzonych przez nią należności zaakceptowany został przez NSA w wyrokach z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2219/12 i I OSK 2356/12, wydanych w sprawach skarżącej odnośnie innych pojazdów samochodowych, przy identycznych stanach prawnych i prawie tożsamych stanach faktycznych.

Skargę kasacyjną złożyła L. K., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. I. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (co stanowi podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a to:
2. 1. naruszenie postanowienia art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że ustalenie wynagrodzenia przez organy administracyjne może być oparte w oparciu o stawki opłat pobierane za przechowywanie samochodów na innych parkingach strzeżonych w tej samej lub sąsiedniej gminie,
3. 2. naruszenie art. 836 Kodeksu cywilnego – przez niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w toku ustalenia wynagrodzenia znajduje zasada, że przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, gdy tymczasem zgodnie z zasadą wynikającą z art. 836 K.c. ustalenie wynagrodzenia powinno być ustalane według obowiązującej taryfy;
4. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (co stanowi podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a to:
5. 1. naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz poprzez niewykonanie obowiązku wzięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, którego strona nie podniosła w skardze,
6. 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez ich niezastosowanie, które przejawiło się w pominięciu wynikającej z tych przepisów zasady wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia administracyjnego,
7. 3. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności brak oceny pod względem zgodności z prawem, czym samym naruszył art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. i poprzedzającego postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w T., w przypadku stwierdzenia, że w sprawie nie miały miejsca naruszenia przepisów postępowania, a zachodzi naruszenie prawa materialnego (art. 188 P.p.s.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Skarbowej w K., reprezentowany przez radcę prawnego. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji.

Zarzuty te oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., przy czym jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie: art. 134 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku a art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 1 i § 3 K.p.a., zaś jako obrazę prawa materialnego skarżąca wskazywała na naruszenie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 836 K.c.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych podnieść należy, że choć autor skargi kasacyjnej twierdził, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. bo nie wziął – z urzędu - pod uwagę naruszenia prawa, którego strona nie podniosła w skardze, to jednak w skardze kasacyjnej nie wskazał konkretnie, jakiego naruszenia prawa Sąd pierwszej instancji nie wziął pod rozwagę. Zarzut ten zatem należało uznać za gołosłowny. Warto natomiast zauważyć, że Sąd pierwszej instancji rozważał zagadnienia, które nie były przedmiotem zarzutu skargi, tj. naruszenia art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dotyczy to konsekwencji usunięcia pojazdu w trybie art. 130a Prawa o ruchu drogowym przed wejściem w życie noweli z dnia 22 lipca 2010 r. dla ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku.

Wbrew stanowisku skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył również przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. ani przepisów Prawa o ustroju sądów administracyjnych.

W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej regulacji prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może natomiast badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Zaskarżony wyrok zawiera stanowisko co stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Stanowiska to wyrażone zostało poprzez przedstawienie ustaleń faktycznych dotyczących poszczególnych żądań wnioskodawczyni oraz poprzez wyartykułowanie obszernych rozważań stanowiących ocenę zebranego materiału dowodowego, a także stanowiska prawnego wynikającego z ustaleń faktycznych. Zasadność stanowiska Sądu w tym zakresie, jak wynika z powyższych uwag, nie podlega natomiast kwestionowaniu poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 647) mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.

Nie był trafny także zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 1 i § 3 K.p.a. Ustalenia faktyczne, dokonane w rozpoznawanej sprawie były bowiem wystarczające do wydania postanowienia w sprawie ustalenia wynagrodzenia należnego L. K. za dozór nad pojazdem marki autobus K. nr rej. [...] sprawowany w okresie od dnia [...] czerwca 2006 r. do dnia [...] kwietnia 2007 r. i zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem w/w dozoru, w łącznej kwocie wynoszącej [...] zł.

Wyjaśnić w tym miejscu wypada, że kalkulacja kosztowa, przedstawiona przez skarżącą, oparta była na tabeli opłat, przewidzianej uchwałą Rady Powiatu B. z dnia [...] marca 2002 r. nr [...]. Skoro zatem organy stanęły na stanowisku, że tabela ta nie mogła (o czym niżej) stanowić wyłącznej podstawy ustalenia należnego skarżącej wynagrodzenia, to okoliczność ta tym samym wyjaśniała, dlaczego kalkulacja przedłożona przez stronę nie mogła w tym przypadku stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie.

Przechodząc do kwestii materialnoprawnych, zwrócić należy uwagę, że rozpoznawana sprawa dotyczyła wynagrodzenia dozorcy za przechowywanie - w okresie od dnia [...] czerwca 2006 r. do dnia [...] kwietnia 2007 r. - na parkingu strzeżonym usuniętego z drogi pojazdu oraz zwrotu wydatków koniecznych związanych ze sprawowanym nad nim dozorem. W toku sprawowania przez L. K. w/w dozoru doszło bowiem do zmiany właściciela autobusu marki K. nr rej. [...]. Własność pojazdu przeszła na rzecz Skarbu Państwa po upływie sześciu miesięcy od daty usunięcia samochodu z drogi, na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), w brzmieniu sprzed zmiany tego przepisu i w tym zakresie została wydana przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. stosowana decyzja deklaratoryjna. Za okres po przejściu własności samochodu na rzecz Skarbu Państwa przechowawca otrzymał stosowne wynagrodzenie, natomiast wniosek złożony w tej sprawie dotyczył okresu liczonego od momentu przetransportowania samochodu na parking do dnia przejścia jego własności na rzecz Skarbu Państwa.

W stanie prawnym, obowiązującym w w/w czasie prowadzenie tego rodzaju parkingu nie było zadaniem własnym powiatu a wyznaczenie jednostki usuwającej pojazd i prowadzącej taki parking następowało poprzez wybór najkorzystniejszej oferty, z uwzględnieniem warunków określonych w art. 130a ust. 5b i d Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu nadanym jej przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2006 r. Nr 190, poz. 1400). Zatem w poprzednim stanie prawnym ustawodawca nie dookreślił materialnoprawnych podstaw orzekania o kosztach związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, trybu orzekania o tych kosztach, jak też charakteru należności przysługującej z tego tytułu podmiotowi prowadzącemu parking.

Kwestię tę rozstrzygnęła uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, w której Sąd uznał, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, nie odebrał pojazdu w określonym terminie, to jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów z nim związanych (w tym koszt usunięcia pojazdu z drogi) – na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Podkreślić też w tym miejscu należy, że zagadnienie, które wystąpiło w przedmiotowej sprawie było analogiczne do tego, jakim zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze akt I OPS 4/14. W sprawie tej w dniu 13 kwietnia 2015 r. został zaś wydany wyrok w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego i choć nie ma on mocy wiążącej w innych postępowaniach, tak jak uchwała, to ma on jednak swój niezaprzeczalny walor, zwłaszcza, iż pogląd w tym wyroku wyrażony jest poglądem dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Pogląd ten podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie.

Sprowadza się on zaś do stanowiska, że opłata, którą jest obowiązana zapłacić osoba będąca właścicielem pojazdu usuniętego z drogi, który został umieszczony na parkingu strzeżonym a którą to opłatę ustala rada powiatu jest dochodem własnym powiatu (art. 130a ust. 6c Prawa o ruchu drogowym). Powyższe oznacza zaś, że wysokość takich opłat dotyczy jedynie osób, o których mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym (w dawnym brzmieniu), a więc osób będących właścicielem pojazdu w dacie jego usunięcia z drogi. Wysokość tych opłat, ustalonych przez radę powiatu, nie odnosi się natomiast do podmiotu prowadzącego parking a więc nie można przyjąć by opłaty określone przez uchwałę rady powiatu stanowiły wyłączną podstawę ustalania wynagrodzenia jednostki prowadzącej parking. Powyższe wynagrodzenie jest określane na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym, organ egzekucyjny przyzna na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór.

Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie, przy określaniu wynagrodzenia należy uwzględniać zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób stosowny do jego właściwości.

Bezsprzecznie zatem, przyznanie wynagrodzenia i zwrot wydatków koniecznych następuje w stosunku do realiów konkretnego przypadku a ponadto wydatki te muszą być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Ustalona należność winna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez dozorcę. Zatem to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów oraz sposobu ich kalkulacji a organ orzekający jest w tym przypadku uprawniony do weryfikacji przedstawionej przez stronę kalkulacji kosztów, łącznie z zanegowaniem przedłożonych przez stronę dokumentów.

W rezultacie nie można się zgodzić z wnoszącą skargę kasacyjną, że do obliczania należności jednostki prowadzącej parking strzeżony za parkowanie winny być stosowane stawki przyjęte przez radę powiatu w stosownej uchwale i że wynagrodzenie za dozór pojazdów usuniętych z drogi powinno być jednolite dla każdego przechowawcy.

W analizowanej sprawie skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów które dowodziłyby, że przedstawiona przez nią kalkulacja kosztowa była zasadna, a zatem organ był uprawniony do oszacowania należnego jej wynagrodzenia posługując się danymi z trzech okolicznych parkingów. Dodać w tym miejscu wypada, że z uwagi na okres przechowywania pojazdu przez skarżącą na jej parkingu ([...] dni), przyjęcie stawek, właściwych dla okresów dłuższych, niż dobowe, było usprawiedliwione. W konsekwencji należało zatem uznać, że zarzuty obrazy art. 102 § 2 ustawy postępowanie egzekucyjne w administracji oraz art. 836 K.c. nie były trafne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.