Uzasadnienie
Postanowieniem z 29 marca 2013 r., III SA/Kr 247/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę K. D. na czynność Burmistrza Miasta Chrzanowa w przedmiocie pozostawienia wniosku o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika bez rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wskazał, że po złożeniu przez K. D. 15 listopada 2012 r. wniosku o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika z tytułu ukończenia nauki zawodu po zdaniu egzaminu końcowego, Burmistrz Miasta Chrzanowa wezwał ją, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Powyższe wezwanie doręczono wnioskodawczyni 27 listopada 2012 r. Odpowiedź na wezwanie K. D. złożyła 5 grudnia 2012 r. (data wysyłki).
W piśmie z [...] grudnia 2012 r., nr [...] organ zawiadomił skarżącą o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania wskazując, że odpowiedź została nadana po upływie siedmiodniowego terminu. Organ pouczył również K. D. o możliwości złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i w dalszej kolejności do zaskarżenia pozostawienia wniosku bez rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
W dniu 7 lutego 2013 r. (data nadania), K. D. wniosła skargę na czynność organu polegającą na pozostawieniu podania bez rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania nie następuje ani w drodze decyzji, ani też w drodze postanowienia. Jest to czynność materialno-techniczna, która nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 8 kwietnia 2008 r., II GSK 485/07, oraz uchwała Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702; OSP 2001, z. 1, poz. 12). Podzielając stanowisko prezentowane w orzecznictwie, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zasadność podjęcia czynności na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., a tym samym niezałatwienia merytorycznie wniosku strony, podlega kontroli sądu w postępowaniu ze skargi na bezczynność (por. wyrok WSA w Kielcach z 15 lipca 2010r., I SAB/Ke 2/10, wyrok WSA w Gdańsku z 10 grudnia 2009 r., III SAB/Gd 42/09, postanowienie NSA z 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07).
Z tego względu, skarga K. D. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.).
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że aby doprowadzić do sądowej kontroli kwestionowanej czynności organu, skarżąca może jedynie wnieść skargę na jego bezczynność w rozpoznaniu wniosku, poprzedzając skargę, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., stosownym zażaleniem skierowanym do właściwego Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
W skardze kasacyjnej, K. D. zaskarżyła postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest:
- 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na niewłaściwy tryb postępowania, podczas gdy brak jednoznacznego stanowiska w zakresie właściwego trybu zaskarżenia pozostawienia podania bez rozpoznania. W niniejszej sprawie organ uznał sprawę za rozpatrzoną, co świadczy, że nie pozostaje w bezczynności. Odrzucenie skargi uniemożliwiło stronie skuteczne domaganie się dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika;
- 2. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że czynności organu nie mieszczą się w kategorii czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem stronie nie przysługuje prawo wniesienia skargi w zwykłym trybie, a tylko skargi na przewlekłość postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., podczas gdy w aktualnym orzecznictwie istnieją duże rozbieżności w zakresie drogi zaskarżenia nieuprawnionego pozostawienia podania bez rozpatrzenia.
W oparciu o powyżej przedstawione zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono rozbieżność orzecznictwa w kwestii rozstrzygnięcia, czy skarga przysługuje stronie na podstawie art. 3 § 2 pkt 4, czy też art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i wskazano, że organ nie pozostawał w bezczynności informując skarżącą o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia, to znaczy o zakończeniu sprawy. Ponadto, skarżąca postępując zgodnie z pouczeniem, działała w zaufaniu do organu i nie powinna z tego tytułu ponosić negatywnych konsekwencji. W sytuacji, gdy nie zostało w sposób jednoznaczny przesądzone, czy do zaskarżenia podania bez rozpatrzenia stosuje się tryb określony w art. 3 § 2 pkt 4, czy 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., nie można mówić o niedopuszczalności skargi. Występujące rozbieżności dostrzegł również Rzecznik Praw Obywatelskich, który wnioskiem z 20 lutego 2013 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego: "Czy nieuprawnione pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czy też stanowi bezczynność, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy?" (sygnatura akt I OPS 2/13).
W sprawie skarżącej należy mieć na uwadze, że ewentualna skarga na bezczynność nie będzie prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Odrzucenie drogi zamknęło skarżącej drogę do uzyskania zwrotu dofinansowania kształcenia młodocianego pracownika. W ocenie skarżącej, organ nie miał podstaw do pozostawienia podania bez rozpatrzenia, ponieważ wymagane przepisami dokumenty dołączone zostały do wniosku. Organ zażądał natomiast dodatkowo dokumentów, które nie zostały wymienione w przepisach regulujących postępowanie w sprawie dofinansowania.
Równocześnie, z uwagi na toczące się postępowanie z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich pod sygnaturą akt I OPS 2/13, mające kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wniesiono o rozważenie zastosowania art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 p.p.s.a.). Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w dniu 3 września 2013 r., w sprawie o sygn. akt I OPS 2/13 podjął uchwałę, zgodnie z którą "na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)".
Zgodnie z treścią art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio.
Wykładnia zawarta w uchwale abstrakcyjnej nie ma mocy bezpośrednio wiążącej w konkretnej sprawie, ponieważ nie pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem toczącym się w konkretnej sprawie. Natomiast w sposób pośredni wiąże ona wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r. Wyd. V, komentarz do art. 269. teza 1).
Jeżeli sąd w toku rozpoznania sprawy nie podzieli stanowiska wyrażonego w uchwale składu powiększonego, może powstałe zagadnienie prawne przedstawić do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu. Celem rozwiązania przyjętego w art. 269 jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Nie ulega zaś wątpliwości, że jednolitość orzecznictwa sądów stanowi gwarancję państwa prawa, w szczególności zaś pozytywnie wpływa na kształtowanie zaufania obywatela do państwa.
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje pogląd wyrażony w uchwale I OPS 2/13 i nie stwierdza zasadności uruchomienia trybu przewidzianego w art. 269 p.p.s.a., a zatem jest obowiązany respektować stanowisko wyrażone w uchwale składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony pogląd skarżącej, że okoliczność, że organ "uznał sprawę za rozpatrzoną", świadczy o tym, że nie pozostaje w bezczynności. "Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji" (por. uzasadnienie cyt. uchwały I OPS 2/13).
Dlatego też, w postępowaniu wszczętym w wyniku skargi na bezczynności organu, skarżąca będzie mogła poddać ocenie sądu twierdzenia, że "organ nie miał podstaw do pozostawienia podania bez rozpatrzenia, ponieważ wymagane przepisami dokumenty dołączone zostały do wniosku".
Ponadto, za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania jest aktem lub czynnością wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) "nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta bowiem nie potwierdza, ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tą czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Poza tym, pozostawienie sprawy bez rozpoznania z tej przyczyny, co do zasady (tzn. o ile możliwość wystąpienia z żądaniem nie jest ograniczona terminem prawa materialnego) nie pozbawia strony uprawnienia do rozpoznania jej sprawy.
Strona może bowiem powtórnie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, który nie będzie już zawierał braków, których usunięcia żądał organ w odniesieniu do pierwszego podania" (por. uzasadnienie cyt. uchwały I OPS 2/13). Tym samym, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, odrzucenie skargi nie uniemożliwia stronie skutecznego domagania się dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.