Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 lutego 2018 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę [...] Spółki z o. o. w S. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii gminnych wymienionych w niej odcinków dróg powiatowych.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 19 grudnia 2017 r. skarżący, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżył powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 w związku z art. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącego interes prawny uprawniający go do wniesienia skargi wynika z tego, że jest przedsiębiorcą sieciowym i właścicielem urządzeń wodociągowych stanowiących urządzenia infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, które są posadowione m.in. w pasie drogowym wskazanym w uchwale. Z tego tytułu może być i jest stroną szeregu postępowań administracyjnych dotyczących jego praw i obowiązków, a w szczególności jest zobowiązany do realizacji obowiązków wynikających z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tym do wystąpienia do właściwego organu o wydanie decyzji zezwalającej na umieszczenie urządzeń, a także do uiszczania opłat z tego tytułu.
Ponieważ zaskarżona uchwała stanowi podstawę do wydawania w trybie art. 40 ww. ustawy decyzji skarżący ma oczywisty interes prawny w ustaleniu podmiotu będącego właściwym zarządcą drogi. Jak podkreślił, Wójt Gminy K. wszczął już wobec Spółki postępowanie, mimo braku tytułu prawnego do własności nieruchomości gruntowej.
W odpowiedzi na skargę Gmina K. wniosła o jej oddalenie.
Odrzucając powyższą skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, dokonał analizy przesłanki "interesu prawnego" z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) i uznał w kontekście okoliczności podnoszonych przez stronę, że kwestionowana uchwała nie narusza interesu prawnego strony skarżącej. Zaskarżona uchwała w żaden sposób nie wpływa bowiem negatywnie na sytuację prawnomaterialną skarżącej jako przedsiębiorcy sieciowego i właściciela urządzeń wchodzących w skład tego przedsiębiorstwa, skoro dotyczy tylko i wyłącznie zaliczenia m.in. działki [...] do kategorii dróg gminnych. Zmiana kategorii drogi publicznej, a w konsekwencji zmiana zarządcy drogi nie może naruszać interesu prawnego skarżącego tylko z tego względu, że jest właścicielem umieszczonych w pasie drogi urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego.
Uchwała poprzez zaliczenie drogi, w której to posadowione są urządzenia wodociągowe, do kategorii drogi gminnej nie zmienia w jakikolwiek sposób sytuacji prawnej Spółki, gdyż nie prowadzi do odjęcia czy ograniczenia przysługującego do tych urządzeń prawa własności, jak i nie umożliwia korzystania z nich. Żaden z przepisów uchwały nie ustala dla niej jakichkolwiek nakazów czy zakazów, ani nie pozbawia skarżącego jakichkolwiek uprawnień oraz nie nakłada żadnych obowiązków, jak i ich nie zmienia. W rezultacie nie sposób uznać, aby uchwała ingerowała w sposób wykonywania przysługującego jej prawa własności do urządzeń wodociągowych.
Po drugie, ewentualne naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ani działania organu gminy podjęte w innych postępowaniach administracyjnych i oparte już na innej podstawie prawnej, nie mogą świadczyć o bezpośrednim naruszeniu interesu prawnego skarżącej przez zaskarżoną uchwałę. Kształtowała ona jedynie status prawny określonych działek, do których to nie wykazała się prawem podmiotowym. Dlatego też okoliczność, że strona z uwagi na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń wodociągowych może być i jest stroną postępowań administracyjnych nie świadczy o istnieniu interesu prawnego legitymującego do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, lecz co najwyżej interesu faktycznego. Zarówno bowiem rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia wysokości jak i właściwego beneficjenta uiszczania opłat oraz kar za zajęcie pasa drogowego dokonywane jest w drodze indywidualnego aktu, a tym samym nie może stanowić o legitymacji do zaskarżenia uchwały przesądzającej wyłącznie o zaliczeniu odcinków dróg powiatowych do kategorii drogi gminnych.
Tym samym strona skarżąca nie wykazała, ale także Sąd nie stwierdził, aby postanowienia zaskarżonej uchwały ingerowały bezpośrednio w sposób wykonywania przysługującego stronie uprawnień. Brak jest tym samym naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co wyłącza możliwość dokonania merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- - przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- 1. art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a. polegającym na uznaniu, iż interes prawny ani uprawnienia skarżącej Spółki nie zostały naruszone uchwalą Rady Gminy K. z dnia [...] września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, odrzucając skargę, powołał się wyłącznie na to, iż zaskarżana uchwała nie zmienia sytuacji prawnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w S. a postanowienia tej uchwały nie ingerują bezpośrednio w sposób wykonywania przysługujących skarżącej Spółce uprawnień – co pozostaje w sprzeczności z istniejącym stanem prawnym,
- 2. art. 58 § 1 pkt 6 skutkowała naruszeniem przepisu art. 58 § 3 P.p.s.a., tj. nieuprawnionym odrzuceniem złożonej skargi a tym samym jako jedyna i wyłączna przesłanka odrzucenia miała istotny wpływ na wynik postępowania,
- - naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 40 ust. 1, 5 i 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez błędną jego wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż zaskarżana uchwała Rady Gminy K. nie wpływa na sytuację prawną [...] spółka z o.o. z siedzibą w S. jako właściciela urządzeń posadowionych w drodze, zmiana kategorii której to drogi była przedmiotem wskazanej uchwały.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżanego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych oraz kwoty 17 zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, podkreślić na wstępie trzeba, że w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym legitymacja skargowa opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. W niniejszej sprawie skarżący obowiązany był zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem, a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego.
Tym samym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez określoną regulację normatywną nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej (por. wyroki NSA: z dnia 7 marca 2017 r. sygn. II OSK 1587/15 i 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 457/16 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy słusznie istnienia takiego związku jak powyżej opisany nie dopatrzył się Sąd pierwszej instancji. Zauważyć trzeba, że argumentacja skargi, powtórzona również w rozpoznawanej skardze kasacyjnej sprowadzała się do zakwestionowania przez skarżącego podmiotu zarządzającego drogą. Jak podkreślono w uzasadnieniu kasacji "skarżąca ma więc interes prawny w prawidłowym ustaleniu właściwego zarządcy drogi a także jej właściciela". Nie stanowi jednak o posiadaniu interesu prawnego kwestionowanie właściwości gminy jako zarządy drogi. I choć za zajęcie pasa drogowego zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pobiera się opłatę, ustalaną w drodze decyzji wydawanej przez zarządcę drogi (ust. 14a ww. przepisu), to kwestionowanie osoby tego zarządcy nie znajduje swojego umocowania na płaszczyźnie materialnoprawnej. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że skarżący w zaskarżeniu ww. uchwały może mieć co najwyżej interes faktyczny a nie prawny, trafnie przy tym podkreślając, że żaden z przepisów uchwały nie ustala dla skarżącego jakichkolwiek nakazów czy zakazów, ani nie pozbawia go jakichkolwiek uprawnień oraz nie nakłada żadnych obowiązków jak i ich nie zmienia.
Z tych też przyczyn, wszystkie podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, tj. naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 40 ust. 1, 5 i ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.