Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 783/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę P. B. na niewykonanie przez Rektora Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 108/08 i wymierzył Rektorowi Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie grzywnę w wysokości 100 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W dniu [...] sierpnia 2009 r. P. B. wystąpił ze skargą na bezczynność Rektora Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie powstałą po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Ol 108/08), uchylającym postanowienie Rektora Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2008 r. (nr [...]) w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji o skreśleniu skarżącego z listy studentów i wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż po wydaniu wskazanego wyroku organ nie tylko nie załatwił sprawy, ale nawet nie podjął żadnych czynności w celu jej załatwienia. Tak długa zwłoka i brak respektowania prawomocnego wyroku Sądu stanowiła, w ocenie skarżącego, rażące naruszenie prawa i w pełni uzasadniała wniesioną skargę. Skarżący wyjaśnił też, iż kwota żądanej grzywny nie jest wygórowana i nie uchybi poczuciu sprawiedliwości, a zaoszczędzone środki Uniwersytet będzie mógł przeznaczyć na słuszny cel. W ocenie skarżącego, opieszałość organu w niniejszej sprawie musi prowadzić do zastosowania koniecznych restrykcji celem zapobieżenia podobnej zwłoce w przyszłości.
W odpowiedzi na skargę, Rektor Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie reprezentowany przez radcę prawnego E. G., wniósł o jej odrzucenie jako bezprzedmiotowej. W uzasadnieniu pełnomocnik podniosła, iż skarżący cofnął swoje odwołanie od decyzji Dziekana Wydziału [...] UWM w Olsztynie z dnia [...] listopada 2007 r., a w związku z tym jego zarzuty są niezrozumiałe.
Pełnomocnik organu podała, iż z uwagi na fakt, iż skarżący skutecznie cofnął odwołanie, organ nie prowadził postępowania odwoławczego. Jednocześnie zaznaczyła, iż skarżący nie zachował warunków formalnych uprawniających do wniesienia skargi na bezczynność Rektora Uczelni, bowiem do dnia dzisiejszego nie wzywał organu do załatwienia przedmiotowej sprawy.
W ocenie pełnomocnika Rektora, skarga ta winna być poprzedzona zażaleniem na bezczynność organu, zaś niezachowanie tego wymogu winno skutkować niedopuszczalnością skargi. Wskazała ponadto, iż skarżący winien dołączyć kopię wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa wraz z dowodem jego przesłania organowi.
Z uwagi zatem na fakt, iż skarżący cofnął swoje odwołanie oraz nie zachował warunków formalnych skargi, w ocenie pełnomocnika organu, skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia faktycznego i prawnego.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu, skarżący nadesłał odpis swojego pisma z dnia [...] lipca 2009 r., wzywającego Rektora UWM do niezwłocznego załatwienia sprawy w związku z wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 108/08. Odpis tego pisma został nadesłany także przez pełnomocnika Rektora. Z adnotacji umieszczonej na tym piśmie, jak stwierdził Sąd, wynika, iż wezwanie to wpłynęło do organu w dniu 21 lipca 2009 r.
Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Zdaniem Sądu, powołany przepis wprowadza szczególną sankcję dla organu administracji za bezczynność w rozpoznaniu sprawy występującą po wydaniu wyroku uchylającego podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. W przypadku wydania wyroku uchylającego wydane w sprawie orzeczenie, organ administracji ma obowiązek załatwienia sprawy w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, liczonym od daty doręczenia akt administracyjnych organowi (art. 286 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Odnosząc powołaną regulację do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, Sąd I instancji stwierdził, iż bezspornym jest, że Rektor UWM pozostaje w bezczynności po wskazanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Jak zauważył dalej Sąd I instancji, kwestia ta była przedmiotem skargi P. B. na bezczynność organu w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 34/09. W tej zaś sprawie wyrokiem z dnia 6 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę na bezczynność organu, wyznaczając termin do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd jednoznacznie stwierdził, iż po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 108/08, uchylającym postanowienie Rektora Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie skreślenia z listy studentów – niedopuszczalności odwołania, nie zostało zakończone postępowanie administracyjne, a Rektor pozostaje bezczynny w zakończeniu postępowania odwoławczego.
W tej sytuacji, WSA w Olsztynie uznał, iż organ dotychczas nie wykonał wyroku Sądu, a brak jest podstaw do uznania, iż wyrok ten nie mógł być wykonany z przyczyn niezależnych od organu. Jednocześnie Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie wykonaniem wyroku mogło być wyłącznie wydanie przez organ aktu administracyjnego.
Sąd I instancji nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem pełnomocnika organu, wedle którego skarżący nie spełnił warunków formalnych do wniesienia przedmiotowej skargi. W tej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na niewykonanie wyroku można wnieść po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Wezwania tego nie należy natomiast mylić z wymogami określonymi w art. 52 tejże ustawy, czyli z wyczerpaniem środków zaskarżenia.
W ocenie Sądu, skarga na niewykonanie wyroku jest specyficznym środkiem mającym na celu zdyscyplinowanie organu administracyjnego, a nie skargą wnoszoną w zwykłym trybie. Toteż nie można uznać, iż skarżący nie dopełnił wymogów formalnych, skoro zarówno z pisma przesłanego przez skarżącego, jak i pełnomocnika organu wynika, iż skarżący wystąpił z takim wezwaniem pismem z dnia [...] lipca 2009 r., które wpłynęło do organu w dniu 21 lipca 2009 r. Tym samym oznacza to, że wezwanie nastąpiło przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie (co miało miejsce w dniu 24 sierpnia 2009 r.). Wobec tego, jako niezrozumiałe, Sąd uznał twierdzenie pełnomocnika organu, że wezwanie to skarżący złożył już po wniesieniu skargi.
Ponadto, Sąd wyjaśnił, iż ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określono w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tego przepisu, grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd określając wysokość grzywny, bierze pod uwagę takie elementy, jak charakter sprawy, okres pozostawania przez organ w bezczynności oraz podjęte w danej sprawie przez organ działania w celu załatwienia sprawy.
Dodatkowo, przy wymierzaniu grzywny Sąd wziął pod uwagę okoliczność, iż grzywna została nałożona na uczelnię publiczną, tj. podmiot, który dysponując środkami publicznymi realizuje przede wszystkim zadania określone w art. 13 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164 poz. 1365 ze zm.), co – zdaniem Sądu – zdaje się dostrzegać i skarżący. W związku z tym Sąd uznał, iż wymierzona grzywna (100 zł) stanowić będzie adekwatną dolegliwość i wpłynie na prawidłowe działanie organu zmierzające do wykonania wydanego w sprawie wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł P. B. Zaskarżonemu wyrokowi pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Skarżący sformułował zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na braku przedstawienia elementów stanu faktycznego sprawy niezbędnych do dokonania przez Sąd I instancji miarkowania grzywny, a tym samym braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Według skarżącego, Sąd I instancji nie wskazał konkretnie jak długo organ był w zwłoce i jakie podjął działania w celu załatwienia sprawy i nie wykazał, aby dokonał miarkowania wysokości grzywny, a co za tym idzie ustalił wysokość orzeczonej grzywny w sposób dowolny.
Kasator podkreślił, że Sąd nie ocenił także wpływu jaki na wysokość grzywny miały podjęte i niepodjęte w sprawie działania w celu załatwienia sprawy, a także jaki wpływ na wysokość grzywny miała okoliczność niezałatwienia sprawy do dnia rozprawy.
Nadto, wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że przekazując odpowiedź na skargę, organ celowo odstąpił od przekazania wraz z nią dokumentu świadczącego o dopuszczalności skargi.
W ramach postawionego zarzutu, kasator stwierdził, że Sąd nie wyjaśnił też jaki wpływ na wysokość grzywny miała ranga organu będącego w bezczynności, ani wielkość majątku, którym organ ten dysponuje.
Zarzucił także naruszenie art. 154 § 6 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że określenie przez ustawodawcę tylko górnej granicy grzywny pozwalała na wymierzenie grzywny w kwocie 100 zł, a jej wymierzenie w tej wysokości stanowiło dla organu, w okolicznościach rozpatrzonej sprawy, "adekwatną dolegliwość". Kasator wywiódł, że skoro Sąd nie wziął pod uwagę, że organ pozostawał w zwłoce przez 16 miesięcy, to grzywna orzeczona w tej kwocie nie stanowi w istocie dla organu żadnej sankcji i nie jest grzywną dolegliwą w stosunku do przewinienia organu (karą rażąco niewspółmierną w stosunku do przewinienia).
Kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w Olsztynie.
Jednocześnie zamieścił wniosek o zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., należy stwierdzić, iż nie znajduje on potwierdzenia w treści zaskarżonego wyroku.
Wprawdzie art. 141 § 4 P.p.s.a. może być przywołany w podstawie skargi kasacyjnej, lecz skuteczność oparcia zarzutu na tej podstawie jest uzależniona od wykazania istoty naruszenia. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie a ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. W tej sytuacji zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia może okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej.
Należy także dodać, iż to, czy w istocie sprawa została wadliwie, czy prawidłowo rozstrzygnięta nie zależy od tego, jak zostało napisane uzasadnienie, o ile spełnia ono minimum stawianych wymogów. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w art. 184 P.p.s.a., w myśl którego Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, także wtedy, gdy mimo błędnego uzasadnienia orzeczenie odpowiada prawu (por. wyr. NSA z 28 marca 2008 r., sygn. akt II FSK 200/07, LEX nr 471402).
Przenosząc powyższe rozważenia na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji w części dotyczącej kwestii miarkowania grzywny jest co prawda lakoniczne, jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęte w sprawie rozstrzygnięcie odpowiada prawu, uzasadnienie zaś orzeczenia spełnia minimum stawianych wymogów. Nie można bowiem pominąć faktu, iż w dniu 1 lipca 2008 r., a więc po wydaniu przez WSA w Olsztynie wyroku w sprawie sygn. akt II SA/0l 108/08, uchylającego postanowienie o niedopuszczalności odwołania, skarżący cofnął odwołanie od decyzji Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2007 r. o skreśleniu go z listy studentów.
W tej zaś sytuacji grzywna wymierzona organowi za zwłokę w załatwieniu przedmiotowej sprawy odpowiada, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymogom z art. 154 § 6 P.p.s.a., bowiem jej wysokość zawiera się w kwocie określonej tym przepisem. Zatem, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 154 § 6 P.p.s.a., jest niezasadny.
Z tych też względów, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy ust. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.