Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 467/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, pismem z dnia 18 sierpnia 2017 r. E. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na nierozpatrzeniu odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...].
Skarżąca wniosła o uznanie, że propozycja pracy jest decyzją administracyjną, a ponadto o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do rozpatrzenia odwołania lub ewentualnie o zobowiązanie organu do przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu 17 maja 2017 r. otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] propozycję pracy z dnia [...] maja 2017 r. określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], z którą się nie zgadza. Nie zawierała ona żadnych pouczeń co do trybu odwoławczego. W ocenie skarżącej propozycja miała charakter zwolnienia jej ze służby z dniem 31 sierpnia 2017 r. albo przeniesienia do pracy w roli pracownika (tzw. "ucywilnienie"). W związku z tym złożyła w dniu 25 maja 2017 r. odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, a wobec niepodjęcia przez organ żadnych czynności procesowych skierowała do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], kolejne pisma z dnia 5 lipca 2017 r. i 6 lipca 2017 r. z wnioskiem o możliwość pozostania funkcjonariuszem. Pozostały one jednak bez odpowiedzi. Z kolei w dniu 4 lipca 2017 r. złożyła zażalenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na nierozpoznaniu odwołania.
Zdaniem skarżącej propozycja pracy wpływa bezpośrednio na jej prawa, bowiem niezależnie od tego czy ją przyjmie czy też nie, zwalnia ją ze służby i pozbawia statusu funkcjonariusza. W sytuacji zatem, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej. Zaznaczyła, że otrzymała mianowanie do służby, a podstawa prawna tego stosunku ma charakter administracyjnoprawny. Zarówno zaś akt mianowania, jak i zwolnienia ze służby należy do kategorii decyzji administracyjnej. Wskazała, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane art. 107 § 1 K.p.a. O tym czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. W przypadku zatem gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny, o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania, obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę, stwierdził, że nie mieści się ona w zakresie właściwości sądów administracyjnych.
Sąd wywodził, że skarżąca błędnie uznaje propozycję zatrudnienia, złożoną jej w dniu 16 maja 2017 r., za decyzję administracyjną, w szczególności w zakresie zwolnienia jej ze służby. W ocenie Sądu, propozycja ta stanowi ofertę organu administracji, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Akt ten nie rodzi żadnych skutków prawnych. Dopiero jego akceptacja, odmowa akceptacji lub upływ określonego terminu rodzą skutki w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza, który nie ma obowiązku określonego zachowania się. Może on propozycję przyjąć (wówczas dotychczasowy stosunek służby ulegnie przekształceniu w stosunek pracy), odrzucić lub zachować się biernie (wówczas stosunek służbowy wygaśnie, co traktuje się jako zwolnienie ze służby, zgodnie z art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających). Przedstawiona propozycja nie stanowi zatem również aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych, wynikających z przepisów prawa i pozostaje w zakresie podległości służbowej. Natomiast zgodnie z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.
Ponadto Sąd zauważył, że art. 277 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, z późn. zm.) wynika generalna właściwość sądów powszechnych w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, a właściwość sądów administracyjnych została enumeratywnie wskazana w art. 276 ustawy o KAS.
Konkludując Sąd stwierdził, że skoro propozycja zatrudnienia złożona skarżącej nie jest decyzją administracyjną, w szczególności zaliczoną przez ustawę do kognicji sądów administracyjnych, ponadto nie stanowi czynności bądź aktu o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i należy do spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, to również skarga zarzucająca organowi bezczynność w zakresie złożonego od niej odwołania, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu, z uwagi na brak drogi sądowoadministracyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła E. K., podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt. 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.p.s.a w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust 1 pkt. 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 poz. 1948 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię w/w przepisów prowadzącą do niezasadnego odrzucenia skargi przez Sąd wskutek uznania, że skarga na brak przekazania odwołania do organu wyższej instancji przez Dyrektora Administracji Skarbowej w [...] jest niedopuszczalna, oraz (względnie) że niedopuszczalna jest też skarga na brak rozpoznania odwołania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (w razie gdyby w drodze interpretacji prawnej ustalono, iż to Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] jest organem właściwym do rozpoznania)
- 2) z możliwie najdalej idącej ostrożności procesowej (chcąc ująć możliwie najszerzej podstawy zaskarżenia w/w postanowienia - na wypadek gdyby Sąd uznał iż przytaczane powyżej przepisy nie mają charakteru materialnoprawnego) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono uchybienia procesowe mające istotny wpływ na treść końcowego orzeczenia w postaci:
- a) obrazy przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 132 i 133 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez niezasadne odrzucenie skargi kasacyjnej i tym samym brak przeprowadzenia analizy merytorycznej czy w przedmiotowej sprawie zachodzi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie ze strony Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., w sytuacji gdy stan faktyczny i prawny sprawy obligował Sąd do poczynienia stosownych rozważeń (merytorycznego rozpoznania skargi).
- b) obrazę przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1, 2 i 3 p.p.s.a. poprzez fakt, iż Sąd nie rozpoznał właściwie zakreślonego przez skargę przedmiotu sprawy i przyjął stan faktyczny taki, że skarga dotyczy wyłącznie tego, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie przekazał odwołania skarżącej do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy w istocie skarga w swym kontekście (zakresie) była znacznie szersza, bo zarzut dotyczył też tego, iż ewentualnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] był organem właściwym do rozpoznania w/w odwołania skarżącej i pozostaje w bezczynności poprzez brak rozpoznania tegoż odwołania. Wskazane uchybienie spowodowało brak rozważenia przez Sąd w/w kwestii i tym samym odrzucenie skargi, pomimo iż zbadanie wskazanego wątku powinno było mieć merytorycznie miejsce, na podstawie przepisów art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.
Przy powyżej sformułowanych zarzutach skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowanie na rzecz skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargi kasacyjne na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż jest ona niezasadna.
Bezsporne w sprawie jest, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w dniu 16 maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.;dalej jako p.w.KAS), przedstawił skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Funkcjonariuszka zaskarżyła ją w drodze "odwołania". Istotą zaś powstałego w sprawie sporu jest kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie braku podjęcia czynności procesowych w sprawie złożonego "środka odwoławczego".
Istotna dla oceny dopuszczalności złożonej w niniejszej sprawie skargi była treść art. 165 ust. 7 p.w.KAS. W myśl tego przepisu, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 2 powołanej ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.
Odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego w terminach określonych w art. 170 ust. 1 p.w.KAS. W tym przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.KAS).
Z powyższego wynika, co słusznie wskazał Sąd I instancji, że sama propozycja zatrudnienia stanowi ofertę organu administracji, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie jej (pisemnej propozycji) do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dalsze działania organu. Dopiero akceptacja, odmowa akceptacji lub upływ określonego terminu rodzą skutki w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza w zależności od rodzaju podjętych przez niego czynności.
Może on bowiem propozycję przyjąć (wówczas dotychczasowy stosunek służby ulegnie przekształceniu w stosunek pracy), odrzucić lub zachować się biernie (wówczas stosunek służbowy wygaśnie, co traktuje się jako zwolnienie ze służby, zgodnie z art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających).
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela zatem stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, w myśl którego zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę.
W konsekwencji uznać należało, że złożone w sprawie przez skarżącą pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., bo pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Tym samym nie przysługuje skarga na bezczynność mająca polegać na nierozpoznaniu środka odwoławczego. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z przedstawionych wyżej wywodów wynika, że Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę z powodu braku sądu administracyjnego do rozpoznania przedmiotowej sprawy nie naruszył zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.