Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 8/14, po rozpoznaniu skargi J. A. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, w pkt 1 zobowiązał organ do załatwienia sprawy przejścia na własność Powiatu Gostyńskiego części nieruchomości położonej w miejscowości Z. gmina B. oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu przez sąd akt administracyjnych sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 2).
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem, które do Wojewody Wielkopolskiego wpłynęło w dniu 24 grudnia 2013 r., J. A. wniósł skargę na bezczynność organu w "rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego (przeprowadzenia postępowania spadkowego) we własnym zakresie (art. 100 § 3 k.p.a.)", zarzucając organowi naruszenie art. 100 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. Wywiedziono, że pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda Wielkopolski, nie oznaczając adresata, wezwał do niezwłocznego wystąpienia do właściwego miejscowo sądu z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym E. A., w terminie 1 miesiąca od otrzymania wezwania, co w przypadku skarżącego oznaczało termin do 4 sierpnia 2013 r. Pomimo upływu trzech miesięcy, w sytuacji gdy strona nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, organ nie załatwił sprawy, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie.
Skarżący wskazał, że przepisy k.p.a. wyjątkowo dopuszczają tryb nadzwyczajny rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Istota tego trybu polega na tym, że organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym we własnym zakresie rozstrzyga zagadnienie prejudycjalne (art. 100 § 2 i § 3 k.p.a. Zastosowanie trybu nadzwyczajnego, gdy strona, mimo wezwania (§ 1) nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (ustalenia spadkobierców) do sądu, w świetle art. 100 § 2 k.p.a., jest obligatoryjne. Podniesiono, że skarżący nie był i nie jest zainteresowany przeprowadzeniem postępowania spadkowego, gdyż na mocy umowy o dożywocie stał się, zgodnie z wolą rodziców, właścicielem rodzinnych nieruchomości (rodzinnego majątku).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, iż wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 63/12 został zobowiązany przez WSA w Poznaniu do załatwienia sprawy w terminie miesiąca. W dniu 2 maja 2013 r. zostało, wysłane zawiadomienie informujące strony postępowania o możliwości zapoznania się wypowiedzenia odnośnie zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Jednakże pismo skierowane do E. A. zostało zwrócone z adnotacją, iż adresat nie żyje. Niezwłocznie skierowano pismo do J. A. i L. A. z pytaniem, czy zostało, przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym. Pismem z dnia 15 maja 2013 r. pełnomocnik J. A. poinformował, iż nie posiada wiedzy odnośnie takiego postępowania. Wobec braku postanowienia sądu ustalającego następców prawnych zmarłego, pismem z dnia [...] lipca 2013 r. postępowanie w sprawie zawieszono, jednocześnie wzywając strony do wystąpienia z wnioskiem do właściwego sądu o przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku.
Zażalenie na to postanowienie wniósł J. A. podnosząc, że z wypisu i wyrysu z rejestru gruntów wynika, iż jest jedynym właścicielem przedmiotowej działki, zatem kwestia nabycia spadku po zmarłym nie ma żadnego znaczenia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Wielkopolskiego uznając, że ustalenie kręgu spadkobierców należy w tym przypadku potraktować jako zagadnienie wstępne.
Wojewoda następnie podniósł, iż w związku z utrzymaniem w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania przez organ odwoławczy, nie miał możności, a tym bardziej obowiązku, podejmować jakichkolwiek czynności związanych z postępowaniem. Podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania oznacza, że bezczynność organu ustaje, a okres zawieszenia nie jest stanem bezczynności. Strona, która nie zgadza się z zawieszeniem postępowania w miejsce skargi na bezczynność, mogła wzruszyć owe postanowienie w odpowiednim trybie, czego skarżący nie uczynił. Podkreślono, że specyfika postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) polega m.in. na tym, że stronami tego postępowania są nie tylko osoby obecnie wpisane w księdze wieczystej nieruchomości jako jej właściciele, ale i również jej współwłaściciele na dzień 31 grudnia 1998 r. i właśnie im przepisy przyznały prawo złożenia wniosku o wypłacenie ewentualnego odszkodowania, zatem nie można takich osób pominąć w postępowaniu.
J. A. jako właściciel przedmiotowej działki został wpisany do księgi wieczystej na podstawie umowy dożywocia z dnia 27 lipca 1999 r. nr rep. [...], jednak nie był nim na dzień 31 grudnia 1998 r. W dacie tej współwłaścicielami przedmiotowej działki byli L. i E. A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę stwierdził, że z faktu braku zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r. nie można wywodzić, iż kwestia prawidłowości działania organu w okresie zawieszenia postępowania nie może być oceniana. Co do zasady, rację ma skarżony organ, iż zawieszenie postępowania oznacza, że bezczynność organu ustaje, a okres zawieszenia nie jest stanem bezczynności (zgodnie z art. 103 k.p.a.). Z akt sprawy jednakże wynika, że Starosta Powiatu Gostyńskiego pismem z dnia 12 listopada 2013 r. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania z uwagi na ustalenie, iż w księdze wieczystej nieruchomości jako właściciel nieruchomości wpisany jest skarżący J. A., a nie jego zmarły ojciec E. A. Z akt sprawy oraz stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę wynika, że wniosek Starosty o podjęcie zawieszonego postępowania nie został rozpatrzony, co narusza przepis art. 101 § 3 k.p.a.
W sytuacji, gdy nie została wniesiona skarga na postanowienie Ministra z dnia [...] listopada 2013 r., podnoszona przez skarżącego kwestia zasadności zawieszenia postępowania mogłaby zostać zweryfikowana w drodze kontroli postanowienia wydanego w rozpoznaniu wniosku o podjęcie postępowania. Tymczasem brak rozstrzygnięcia wniosku Starosty, kontrolę taką uniemożliwia.
Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż zawieszając postępowanie Wojewoda powołał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tymczasem w razie śmierci strony lub jednej ze stron postępowanie zawiesza się na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. i to wyłącznie wówczas, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe. Niewątpliwie prawa majątkowe zmarłego i jego spadkobierców do nieruchomości mające charakter cywilnoprawny, znajdują ochronę w postępowaniu administracyjnym w sytuacjach dotyczących przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w trybie ustawy z dnia 13 października 1998 r. W orzecznictwie przyjmuje się, że do momentu wydania przez sąd deklaratywnego orzeczenia (postanowienia) o stwierdzeniu nabycia spadku, zachodzi dla organu administracji publicznej niemożliwość wezwania spadkobierców strony do udziału w postępowaniu.
Spadkobiercy zmarłej strony nie są w tym wypadku ustaleni. Obok przeszkód natury prawnej, niemożliwość wezwania może wynikać z przyczyn faktycznych, co ma miejsce w przypadku, gdy spadkobiercy są ustaleni, lecz są nieznani organowi administracji publicznej. Zatem w sytuacji, gdy zarówno skarżący, jak i jego matka oraz Starosta nie zastosowali się do skierowanego do nich w trybie art. 100 § 1 k.p.a. wezwania (pismo z dnia [...] lipca 2013 r.), organ zobowiązany był zastosować się do obowiązków wynikających z art. 100 § 3 k.p.a., na mocy którego ciąży na nim obowiązek rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie (tryb nadzwyczajny rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego) w sytuacji, gdy strona mimo wezwania (art. 100 § 1 k.p.a.) nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. W rozpatrywanym przypadku skarżący trafnie wywodzi, że pomimo upływu trzech miesięcy od doręczenia stronom wezwania, organ nie czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z powyższego przepisu.
Ponieważ obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, Wojewoda Wielkopolski, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, zobowiązany był konsekwentnie stosować się do wymogów przepisu, który w sprawie zastosował.
Przepisy art. 100 § 2 i 3 k.p.a. nie określają w sposób wyraźny formy rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Kodeks czyni to jednak pośrednio poprzez użycie formuły o "rozstrzygnięciu", wskazuje zatem na czynność o charakterze władczym. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego następuje w decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę. Można zatem przyjąć iż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi część składową decyzji wydanej w sprawie głównej.
W rozpatrywanym przypadku z akt sprawy wynika, że stronami postępowania byli skarżący J. A. i jego matka L. A. Z aktu notarialnego umowy dożywocia z dnia 27 lipca 1999 r. wynika ponadto, że skarżący ma siostrę, R. A., która jest córką L. i E. Powyższe organ powinien rozważyć rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie.
W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że Wojewoda Wielkopolski pozostaje w bezczynności i stanu tego nie sanuje pozostające w obrocie prawnym postanowienie o zawieszeniu postępowania.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda Wielkopolski zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 100 § 2 i 3 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez orzeczenie zawarte w pkt 1, 2 i 3 zaskarżonego wyroku, co było wynikiem błędnej interpretacji postanowienia o zawieszeniu postępowania, prowadzącej do przyjęcia przez Sąd, iż skoro jako podstawę zawieszenia postępowania wskazano art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to postępowanie zawieszone było z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., co w rezultacie doprowadziło do błędnego przyjęcia, że Wojewoda Wielkopolski zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w rezultacie do błędnego przyjęcia, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż we własnym zakresie powinien przeprowadzić postępowanie spadkowe, a tego nie uczynił. Powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 100 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 627 k.p.c. poprzez zobowiązanie organu do załatwienia sprawy przejścia na własność Powiatu Gostyńskiego części nieruchomości położonej w miejscowości Z. gm. B. w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem i stwierdzenie bezczynności organu w wyniku błędnego przyjęcia, iż organ w prowadzonym postępowaniu administracyjnym może sam ustalić krąg spadkobierców na podstawie art. 100 § 2 i 3 k.p.a., z pominięciem sądowego postępowania spadkowego, wbrew przepisowi art. 627 k.p.c., w myśl którego – postępowanie spadkowe należy do zakresu działalności sądów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 103 i art. 35 § 5 k.p.a. poprzez orzeczenie bezczynności organu i zobowiązanie go do wydania decyzji w wyniku błędnej wykładni art. 103 k.p.a. polegającej na uznaniu, iż stan zawieszenia postępowania nie eliminuje możności powstania bezczynności, mimo iż do terminów określonych w art. 35 § 1 i 2 k.p.a. nie wlicza się okresów zawieszenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 4) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. poprzez zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej mimo zawieszenia postępowania w wyniku błędnego przyjęcia, iż brak rozstrzygnięcia organu w przedmiocie wniosku jednej ze stron o podjęcie zawieszonego postępowania stanowi o bezczynności organu i daje podstawę do zobowiązania organu do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez uprzedniego merytorycznego zbadania w toku instancji podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu;
- 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniesiona w sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 100 § 2 i 3 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.
Poza sporem pozostaje fakt, że w postanowieniu z dnia [...] lipca 2013r. o zawieszeniu postępowania wskazano jako podstawę prawną art. 97 § 1 pkt.4 k.p.a. a skoro tak to zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a. strona postępowania miała powód by oczekiwać, że organ, który to postępowanie zawiesił wystąpi do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, które w tym wypadku sprowadzało się do ustania następców prawnych zmarłego E. A. Wojewódzki sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Oznacza to, że sąd w toku procedowania opiera się na materiale aktowym i nie jest jego rolą korygowanie działań organu, czego jak wynika ze skargi kasacyjnej oczekiwał organ wojewódzki, lecz wykładnia powołanych przez organ przepisów prawa i ich prawidłowe zastosowanie. Jeżeli organ administracji wydał postanowienie wskazując jako podstawę jego wydania nieodpowiedni przepis to by uchylić się od skutków prawnych tego aktu powinien za pomocą środków przewidzianych prawem wyeliminować ten akt z obrotu prawnego i w to miejsce wydać postanowienie wolne od błędu.
Na marginesie należy zauważyć, że okazją do uchylenia wadliwego postanowienia był wniosek Starosty Powiatu Gostyńskiego o podjęcie zawieszonego postępowania z uwagi na ustalenie, że w księdze wieczystej nieruchomości wpisany jest J. A. Pomimo wniosku starosty organ nie podjął postępowania przez co, mimo zawieszenia postępowania, pozostawał w bezczynności nie występując z wnioskiem w trybie art. 100 § 1 k.p.a. do czego był zobowiązany podstawą prawną zawieszenia postępowania.
Wojewódzki sąd administracyjny miał obowiązek rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.), O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 149 § 1 w zw. z art. 103 i art. 35 § 2 art. 12 § 1 kpa.
Sąd ten prawidłowo ustalił, że Wojewoda Wielkopolski pozostaje w bezczynności a bezczynność ta nie ma cechy rażącego naruszenia prawa, bowiem organ pozostawał w błędnym przekonaniu, że zawieszenie postępowania oznacza ustanie bezczynność. Podczas gdy tym konkretnym przypadku mimo zawieszenia postępowania doszło do bezczynności organu, bowiem miał on świadomość powołania błędnej podstawy prawnej w postanowieniu o zawieszeniu postępowania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.