Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 335/04, oddalił skargę S. B. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...], którym to postanowieniem wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego zawieszono postępowanie w sprawie przyznania S. B. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu postanowienia podał, iż Wojewoda Małopolski uchylając decyzją z dnia 4 lutego 2004 r., decyzję Starosty Oświęcimskiego w części odmawiającej przyznania wyżej wymienionemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 77 kpa w celu ustalenia przesłanek określonych w art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.). Zadaniem organu pierwszej instancji było zatem ustalenie okresu podlegania przez skarżącego ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, w którym podstawa wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne (lub zaopatrzenie emerytalne) i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej najniższe wynagrodzenie (art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. d ww. ustawy.
W związku z powyższym, organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę ponownie zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o udostępnienie danych dotyczących podlegania przez skarżącego ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej wraz ze wskazaniem podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy z ostatnich 18 miesięcy.
Jednocześnie postanowieniem z dnia 12 lutego 2004 r. zawiesił postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, do czasu uzyskania z ZUS wyżej wymienionej informacji. Uznał bowiem, że brak wyjaśnienia zagadnienia podlegania ubezpieczeniu społecznemu i wysokości podstawy wymiaru składki, uniemożliwia dalsze prowadzenie postępowania w sprawie i uzasadnia zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie uznał, iż zawieszenie postępowania było zasadne.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi S. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Skarżący zarzucił naruszenie przez organy Konstytucji RP przez celowe pozostawienie go bez środków do życia i bezprawność działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, żądającego od niego zwrotu wypłaconych składek. Nadto przedstawił sporządzone przez ZUS Oddział w [...] na żądanie organu, potwierdzenie z dnia 6 stycznia 2005 r. okresu podlegania przez niego ubezpieczeniu społecznemu.
Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenie merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z 7 marca 2001 r. III SA 32/00 Lex 4787).
Wynik sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego uzależniony jest od ustalenia kwestii:
- 1) związku przyczynowego pomiędzy uzyskaniem przez organ pierwszej instancji potwierdzenia okresu podlegania ubezpieczeniu społecznemu i wysokości podstawy wymiaru składki na to ubezpieczenie i Fundusz Pracy, a rozstrzygnięciem sprawy o zasiłek dla bezrobotnych;
- 2) oraz od tego, czy ustalenie i ocena tego zagadnienia mogła być dokonana przez Urząd Pracy.
W okresie poprzedzającym rejestrację skarżący prowadził działalność gospodarczą. Analiza art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, (ww.) wskazuje na konieczność wykazania podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzonej działalności.
Zasady podlegania ubezpieczeniu społecznemu określa ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), a realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych należy do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 68 ustawy o systemie ubezpieczeń). Do ZUS należy zatem także potwierdzenie okresu ubezpieczenia i ustalenie wysokości podstawy wymiaru składki.
Uzyskanie od organu rentowego potwierdzenia podlegania przez skarżącego ubezpieczeniu społecznemu stanowiło warunek konieczny, od którego uzależnione było rozstrzygniecie sprawy o zasiłek, a to uzasadniało przyjęcie, że stanowi ono zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa i uzasadniało zawieszenie postępowania.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ustawą Ppsa – skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. B., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki wymienione w ww. przepisie, co poskutkowało zawieszeniem postępowania,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 8 i 9 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a przede wszystkim niewzięcie pod uwagę słusznego interesu skarżącego, co spowodowało w istocie przerzucenie na skarżącego całości ciężaru wyjaśnienia stanu faktycznego.
Wskazując na powyższe wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych,
- 3) przyznanie pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia wg norm przepisanych, jako, że nie zostało ono zapłacone w całości lub w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, iż nie można zgodzić się z rozszerzającą wykładnią art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż wówczas każda czynność organu administracji kierowana do innego organu lub instytucji np. zwrócenie się o dokumenty, informacje, może powodować zawieszenie postępowania.
W świetle art. 97 § 1 pkt 4 kpa zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne.
Zatem dla wystąpienia przesłanki "rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego" jako podstawy zawieszenia postępowania, musi, poza samym związkiem owego zagadnienia z przedmiotem sprawy, istnieć możliwość rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez inny organ, a więc przeprowadzenia stosownego postępowania, które zakończone mogłoby zostać właśnie rozstrzygnięciem – czynnością prawną tego organu (wyrokiem, decyzją, opinią) - por. wyrok NSA w Warszawie z 18 kwietnia 2000 r., V SA 1701/99, Lex nr 79244. Z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie. Tak więc zwrócenie się przez organ pierwszej instancji do ZUS o udzielenie informacji stanowi czynność, która nie wymaga przeprowadzenia postępowania, ani też wydawania rozstrzygnięcia. ZUS nie będzie dokonywał żadnej oceny zagadnienia prawnego. Potwierdzenie okresu ubezpieczenia, a nawet ustalenie podstawy wymiaru składki, nie stanowią rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a są jedynie informacją podlegającą zaliczeniu przez organ pierwszej instancji w poczet materiału dowodowego.
Zdaniem skarżącego zwrócenie się przez organ pierwszej instancji o udzielenie informacji do ZUS-u, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Ponadto skarżący uważa, iż w niniejszej sprawie naruszone zostały podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Przerzucenie na ZUS (a podstawa ZUS wskazuje, że na niego) istotnej części stanu faktycznego, stanowi naruszenie art. 7 kpa. Wymaganie w chwili obecnej (po kilku latach) korekt dokumentacji ZUS i przedłożenie nowych dokumentów narusza art. 8 kpa.
Zdaniem skarżącego, skoro złożył deklaracje i rozliczył się z ZUS-em, który wówczas nie zgłaszał zastrzeżeń, to obecnie nie może on ponosić konsekwencji niedopatrzeń z jego strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podnoszone w niej zarzuty są trafne.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W świetle art. 174 pkt 2 ustawy Ppsa naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, odnosi się do naruszenia przez sąd administracyjny przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowa kontrola decyzji administracyjnej, postanowienia jest bowiem dokonywana według przepisów tej ustawy. Sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie może ich zatem naruszyć. Powołanie jako podstawy zaskarżenia wyroku sądu administracyjnego wyłącznie przepisów procedury administracyjnej (kpa), bez jednoczesnego postawienia sądowi zarzutu naruszenia konkretnego przepisu ustawy Ppsa oraz wykazania, że zarzucone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie spełnia wymogów jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna. Dotyczy to wymogu przytoczenia podstaw kasacyjnych, o jakim mowa m.in. w art. 176 ustawy Ppsa.
Z tych względów uznać należy, że niepowołanie w pkt 2 skargi kasacyjnej przepisu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz ograniczenie się wyłącznie do wskazania jako naruszonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności tak postawionego zarzutu.
Natomiast jako zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W rozumieniu tego przepisu zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być przedmiotem odrębnego postępowania przed organem lub sądem. Nie chodzi tu o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Należy zatem przyjąć, że konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez ten organ lub sąd należy rozumieć w ten sposób, że w toku postępowania administracyjnego kwestia prawna stała się sporna lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii, mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu.
Zatem zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej, który prowadzi postępowanie w sprawie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, wyd. II, s. 533).
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że uzyskanie od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych informacji w przedmiocie potwierdzenia podlegania przez skarżącego ubezpieczeniu społecznemu, od którego uzależnione było rozstrzygnięcie sprawy o zasiłek dla bezrobotnych, stanowiło zagadnienie wstępne i uzasadniało zawieszenie postępowania w sprawie, a w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi na to postanowienie, naruszało przepis art. 151 ustawy Ppsa w związku z art. 97 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie było to bowiem zagadnienie wstępne (prawne) wymagające rozstrzygnięcia przez organ, a jedynie żądanie informacji niezbędnej dla ustalenia uprawnień skarżącego do zasiłku dla bezrobotnych.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Ppsa w związku z § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).