Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 410/13 oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy Września przyznał A. K. zasiłek celowy na zakup nafty w grudniu 2010 r. w wysokości 150 zł.
A. K. zaskarżył tę decyzję, domagając się jej uchylenia i przyznania zasiłku na ten cel w wyższej wysokości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium wyjaśniło, że w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, iż A. K. nie posiada własnego stałego dochodu, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i jest osobą bezdomną. A. K. złożył wniosek o pomoc w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu nafty w grudniu 2010 r. Organ odwoławczy stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362, ze zm.) nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalenia tej wysokości. Organ nie jest zobowiązany do przyznawania pomocy finansowej zawsze w tej samej kwocie, a wysokość zasiłków nie musi wystarczać na pokrycie pełnych kosztów utrzymania zainteresowanego i odpowiadać jego oczekiwaniom. Z tego też względu sam fakt, że według skarżącego koszt zakupu nafty wynosi 262,30 zł, to jest tyle ile wyliczył organ pierwszej instancji przy uwzględnieniu danych wskazanych w piśmie A. K. z dnia 6 marca 2012 r., nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania świadczenia właśnie w tej wysokości.
Organ, działając w ramach uznania administracyjnego, był uprawniony do podjęcia decyzji co do tego, czy należy sfinansować całość, czy też część kosztów zakupu nafty, a decyzja w tym zakresie broni się przed zarzutem dowolności. Organ w sposób jasny i wyczerpujący wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że kwota 150 zł winna w znacznej części zaspokoić potrzeby wnioskodawcy. Przy sprzecznych oświadczeniach strony co do tego ile nafty rzeczywiście zużywa oraz jaki jest koszt jej zakupu, przyjęcie uśrednionych danych było, zdaniem SKO, w pełni uzasadnione. Kolegium wyjaśniło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza granic uznania administracyjnego. Została wydana po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania, w trakcie którego ustalono sytuację finansową, zawodową i zdrowotną strony. Organ pierwszej instancji rozważył zatem wszystkie okoliczności, od których uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego i jego wysokość.
A. K. wniósł skargę na powyższą decyzję Kolegium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przytaczając treść przepisów ustawy o pomocy społecznej, Sąd wskazał, że warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności ustalenie, że jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", podaje jedynie najczęstsze powody ich powstawania (art. 7 ustawy o pomocy społecznej).
Tym samym ocena zaistnienia tej przesłanki należy do organów pomocy społecznej. Równocześnie z przepisów ustawy wynika, że wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Innymi słowy, organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony. Konsekwentnie, w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący.
Sąd podkreślił, że fakultatywność i uznanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego nie oznacza pełnej dowolności i nie może prowadzić do urzędniczej samowoli. Także rozstrzygnięcie uznaniowe musi odpowiadać ogólnym kryteriom procedury administracyjnej i opierać się na sprawdzalnych, a więc zobiektywizowanych przesłankach.
Sąd wywodził dalej, że w niniejszej sprawie niesporne jest, iż skarżący spełniał przesłanki do przyznania zasiłku celowego (art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), bowiem na dzień wydania zaskarżonej decyzji utrzymywał się jedynie z przyznawanych mu środków pomocy społecznej i był osobą bezdomną prowadzącą samodzielnie gospodarstwo domowe.
Sąd nie podzielił jednak zarzutów podnoszonych w trakcie postępowania administracyjnego oraz w skardze dotyczących wysokości przyznanego zasiłku. Zasiłek celowy został przyznany skarżącemu na kwotę 150 zł. Organy wyjaśniły, że przyznana kwota może nie wystarczyć na zakup nafty na cały miesiąc (wnioskowany grudzień 2010 r.), lecz zaznaczono, że strona powinna dokonywać zakupu po najniższej cenie. Wyjaśniono, że skarżący podał, iż 1 litr nafty kosztuje 6,99 zł. Taka ilość według oświadczenia strony wystarcza mu na 3 dni. Następnie, jak wyjaśniły organy, skarżący podał, że koszt zakupu 1 litra nafty wynosi 8,60 zł, a ilość ta wystarczy na 4 godziny.
W ocenie Sądu, organy orzekające, mając na uwadze, że w zajmowanym przez skarżącego lokalu nie ma innych źródeł oświetlenia trafnie uznały, iż nafta do lampy mieści się w zakresie pojęcia niezbędnych potrzeb bytowych, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Zważywszy na rozbieżności w oświadczeniach strony organy prawidłowo stwierdziły, że przyznanie zasiłku celowego w kwocie 150 zł będzie wystarczające. Wyjaśniono przy tym wyczerpująco, że opierając się na deklaracji strony z 3 stycznia 2012 r. przy cenie nafty na poziomie 6,99 zł i wielkości jej zużycia miesięcznie skarżący potrzebuje 72,23 zł na ten cel.
Z kolei wedle oświadczenia skarżącego z 6 marca 2012 r. miesięczny koszt zakupu nafty może wynieść 262,30 zł. Mając na uwadze znaczne różnice pomiędzy tymi oświadczeniami zasadnie organy uśredniły ceny i miesięczne zapotrzebowanie skarżącego na naftę i przyznały mu zasiłek na ten cel w kwocie 150 zł.
Ponadto, zdaniem Sądu, organy słusznie uwzględniły fakt, że skarżący został już w tym samym czasie objęty pomocą w formie zasiłku celowego na zakup leków w kwocie 100 zł i kwocie 20 zł na naprawę okularów (decyzje Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrześni z dnia 19 lipca 2012 r. nr SŚPS.4013-1599/12 i nr SŚPS.4013-1600/12).
Podsumowując Sąd stwierdził, że organy orzekające nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Poddały ocenie wszystkie okoliczności, od których uzależnione jest udzielenie pomocy w formie przyznania zasiłku celowego na zakup nafty w grudniu 2010 r. w kwocie 150 zł.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej, jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, a uzupełnienie go skutkowałoby prawidłowym ustaleniem wysokości cen nafty i wielkości jej zużycia w spornym okresie i tym samym mogło istotnie wpłynąć na wysokość przyznanego specjalnego zasiłku celowego.
W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd kontrolując legalność działalności organów administracyjnych ograniczył się do stwierdzenia, iż wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę, pomijając jednocześnie kluczową okoliczność, że na organie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego i podjęcia wszelkich czynności, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny, w przedmiotowej sprawie - określenie rzeczywistych cen nafty. Gdyby organy administracyjne nie zaniechały ustalenia rzeczywistej rynkowej ceny nafty, wysokość przyznanego stronie świadczenia mogłaby ulec zmianie, a nadto decyzja w tym zakresie zostałaby wydana w oparciu o rzetelnie ustalony stan faktyczny, a ponadto zaspokojony zostałby słuszny interes obywatela poprzez umożliwienie skarżącemu funkcjonowania w warunkach odpowiadających godności człowieka.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania.
W ramach tej podstawy zarzucono naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego dokonanych z pominięciem okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor zarzuca organom administracji zaniechanie ustalenia rzeczywistej ceny rynkowej nafty oraz faktycznego jej zużycia przez skarżącego, co miało bezpośredni wpływ na wysokość przyznanego zasiłku celowego.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że usprawiedliwionych podstaw nie ma przede wszystkim zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę działalności organów administracji publicznej oraz zastosował środek przewidziany w ustawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. To, że skarżący kasacyjnie nie podziela motywów zaskarżonego orzeczenia nie oznacza, że Sąd naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten mógłby stanowić zasadną podstawę kasacyjną, gdyby WSA w Poznaniu w ogóle nie wywiązał się z powinności dokonania kontroli administracji publicznej z zastosowaniem dopuszczalnych środków procesowych. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca. W tej sytuacji przywołanie w podstawach kasacyjnych art. 3 § 1 p.p.s.a. jest oczywiście bezzasadne.
Nietrafne okazały się również pozostałe zarzuty zmierzające do wykazania wadliwości w zakresie dokonanych przez organy a zaakceptowanych przez Sąd ustaleń faktycznych mających wpływ na wysokości przyznanego zasiłku celowego na zakup nafty. Przechodząc do oceny tych zarzutów przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (ust. 1). W myśl art. 3 tej ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2).
Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Jednym z rodzajów świadczeń z zakresu pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który zgodzie z treścią art. 39 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Decyzja o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w art. 39 ust. 1 ustawy zapis, że tego rodzaju zasiłek "może być przyznany".
Jednocześnie zasiłek celowy jest jednym ze świadczeń z pomocy społecznej uzależnionych od kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji wynosiło 542 zł. Ponadto, co wymaga podkreślania, ustawa o pomocy społecznej nie określa wysokości zasiłku celowego i nie podaje kryteriów ustalenia tej wysokości. Uznanie administracyjne w tym przedmiocie daje więc organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. Uznanie administracyjne oznacza jednocześnie, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie takie otrzyma, a także, że otrzyma je w oczekiwanej formie i wysokości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia.
Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy (por. np. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 407/12, z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1442/15). Natomiast kontrola legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne dokonywana przez Sąd polega na zbadaniu, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - wynik przeprowadzonej w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji kontroli działalności organów administracji uprawniał do stwierdzenia, że Kolegium prawidłowo rozstrzygnęło sprawę z punktu widzenia zasad postępowania określonych w przepisach k.p.a., zaś podjęte rozstrzygniecie nie przekracza granic uznania administracyjnego. Z akty sprawy wynika, że organy dokonały wszelkich niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i materialnej skarżącego. Ustalono, że skarżący jest osobą bezdomną, bezrobotną, nieposiadającą własnego dochodu, a pomieszczenie, które zajmuje jest pozbawione dopływu energii elektrycznej. Dokonując natomiast oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem zasadności przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, organy uznały, że zakup nafty służącej do oświetlenia, w sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący stanowi niewątpliwe niezbędną potrzebę bytową, co powoduje, że przyznanie skarżącemu zasiłku na ten cel jest uzasadnione.
Odnośnie zaś do wysokości przyznanego świadczenia, organ odwoławczy podał, że miał przede wszystkim na uwadze to, iż skarżący w składanych do sprawy pismach przedstawił dość zróżnicowany poziom wydatków na zakup nafty do lampy (zarówno co do samej ceny, jak i rzeczywistego zużycia), co uzasadniało uśrednienie kwot podawanych przez skarżącego i przyznanie zasiłku w kwocie 150 zł. Organ podkreślił przy tym, iż nie jest zobowiązany do przyznania pomocy finansowej zawsze w tej samej kwocie, a wysokość przyznanych zasiłków nie musi wystarczać na pokrycie pełnych kosztów utrzymania wnioskującego o przyznanie świadczenia, co wynika z istoty regulacji dotyczących zasiłku celowego.
Wskazać w tym miejscu trzeba, że – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, określenie wysokości zasiłku na zakup nafty nie wymagało od organów dokonania wcześniejszych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia jej rzeczywistej ceny i faktycznego jej zużycia. Na gruncie niniejszej sprawy, wyznacznikiem zakresu i rodzaju udzielonej pomocy były potrzeby zgłoszone przez wnioskującego o przyznanie świadczenia. Z punktu wiedzenia spełnienia przesłanki zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej istotne było bowiem to, jak kształtuje się miesięczne zużycie przez skarżącego nafty służącej do oświetlenia pomieszczenia, w którym przebywał. Organ administracji nie mógł natomiast dokonać w tym zakresie "abstrakcyjnych" ustaleń, oderwanych od danych potwierdzających rzeczywiste zużycie nafty. Innymi słowy nie mógł wskazać tych danych za stronę. W tej sytuacji organy prawidłowo oparły się na deklaracji strony.
To do wnioskodawcy występującego o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej należy wskazanie, w jakiej wysokości żąda przyznania zasiłku i z jakich przyczyn. Skoro natomiast sama strona złożyła sprzeczne oświadczenia, co do tego, ile nafty rzeczywiście zużywa w ciągu miesiąca, to niemożliwie stało się również zweryfikowanie potrzeb skarżącego w zakresie wydatków, jaki czyni w związku z zakupem nafty. Wobec powyższego przyjęcie uśrednionych danych co do kosztów zakupu nafty było, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni uzasadnione.
Nie można zatem uznać, że zaniechanie ustalenia przez organy rzeczywistej ceny rynkowej nafty świadczy o nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym i miało jakikolwiek wpływ na wysokość przyznanego zasiłku.
W tym stanie rzeczy, podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy administracji prowadząc sprawę, nie naruszyły zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dokonały bowiem, jak wyżej wskazano, wnikliwej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z dyspozycją norm prawnych zawartą w powołanych przepisach. W szczególności dostatecznie wyjaśniły, z jakich przyczyn zasadne jest przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na zakup nafty w wysokości 150 zł, a nie, jak wnioskował skarżący, w wyższej kwocie, dowodząc jednocześnie, że podjęta decyzja mieści się w granicach uznania administracyjnego. W związku z tym zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów o postępowaniu, w tym również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, okazał się chybiony, co musiało skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Wniosek o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu rozstrzyga zgodnie z właściwością wojewódzki sąd administracyjny.