Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 30 maja 2006 roku, sygn. akt III SAB/Łd 21/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę J. J. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie nieudzielenia odpowiedzi na pisma.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji podał, że we wniesionej w dniu 27 marca 2006 roku skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. J. podniósł, iż w dniu 21 grudnia 2005 roku zwrócił się z pismem do Wójta Gminy K. o podanie podstawy prawnej, która zakazywałaby parkowania samochodów na parkingu przy jezdni przed budynkiem Zespołu Szkół Publicznych w K. wskazując, że narusza to art. 31 ust. 2 Konstytucji RP. Na powyższe pismo odpowiedzi udzielił w dniu 22 grudnia 2005 roku Dyrektor Zespołu Szkół Publicznych w K., uznając pismo strony skierowane do Wójta Gminy za bezzasadne.
W ocenie skarżącego, w odpowiedzi tej Dyrektor Zespołu Szkół potwierdził naruszenie art. 31 ust. 2 i art. 32 Konstytucji RP. W dniu 30 grudnia 2005 roku skarżący ponownie zwrócił się do Wójta Gminy K. o wyjaśnienie sprawy. W dniu 6 lutego 2006 roku J. J. wniósł zażalenie do Rady Gminy K. na bezczynność Wójta Gminy. W dniu 10 marca 2006 roku otrzymał odpowiedź od Rady Gminy, która uznała skargę za niezasadną. Skarżący podał, że nie otrzymał odpowiedzi od Wójta Gminy K. na pisma z dnia 21 grudnia i 30 grudnia 2005 roku - w związku z powyższym wniósł skargę do Sądu.
Do skargi skarżący dołączył pismo Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w K. z dnia 22 grudnia 2005 roku, z którego wynika, iż poinformował on skarżącego, że polecenie dotyczące parkowania samochodu wydał osobiście żonie skarżącego jako pracownikowi placówki. Ponadto skarżący dołączył uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2006 roku Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarga nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, tym samym nie spełnia wymogów do jej rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Wójt Gminy K. wyjaśnił, iż samochody zaparkowane przed szkołą i sklepami stwarzały zagrożenie dla bezpieczeństwa innych uczestników ruchu. Ponadto organ Gminy wskazał, że zmiana miejsca parkowania samochodów była wynikiem jego prośby skierowanej do Dyrektora Zespołu Szkół, a następnie prośby Dyrektora do nauczycieli i nie miało to formy polecenia (nakazu). Wszyscy zainteresowani zaakceptowali zmianę miejsca parkowania z wyjątkiem J. J. – męża nauczycielki A. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 6 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. - zważył, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów jedynie w sprawach określonych w punktach 1 - 4 w art. 3 § 2 tej ustawy.
Oznacza to, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej.
Osobnej kompetencji sądu administracyjnego w zakresie skarg na bezczynność należy upatrywać w art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Regulacja zawarta w tym przepisie uprawnia do wniesienia skargi na organ samorządu gminnego, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem lub faktycznie narusza prawa osób trzecich. Przepis ten będzie miał zastosowanie, gdy odpowiedni przepis prawa nakłada na organ samorządowy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu zadań publicznych, a organ nie dopełnia tego obowiązku, czym narusza interes prawny podmiotu uprawnionego.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż istota skargi wniesionej w niniejszej sprawie dotyczy żądania udzielenia przez organ gminy odpowiedzi na pisma skarżącego w przedmiocie zasad parkowania samochodów przy budynku Zespołu Szkół Publicznych w K. Ustalanie zasad parkowania nie nastąpiło w postępowaniu administracyjnym, uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w drodze ustnego porozumienia pomiędzy Wójtem Gminy K. a Dyrektorem Szkoły i jej nauczycielami.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie powyższej kwestii nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Wskazana działalność nie mieści się w katalogu określonym w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie ma również zastosowania art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym, zawierający szczególne rozwiązanie, dopuszczające zaskarżenie do sądu administracyjnego niewykonania przez organ gminy czynności nakazanych prawem.
Zaskarżona bezczynność organu gminy do żadnej z tych form działania administracji publicznej nie należy. Powyższe oznacza, że nie przysługuje skarga na bezczynność do sądu administracyjnego. Pisma skarżącego z dnia 21 grudnia i 30 grudnia 2005 roku należy traktować jako skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a. Zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta jest rada gminy. Rada Gminy w K. rozpoznała skargę J. J. na działalność Wójta Gminy i podjęła w dniu [...] marca 2006 roku uchwałę Nr [...], uznającą jego skargę za niezasadną.
Na powyższe postanowienie J. J., reprezentowany przez adwokata G. M. wniósł w dniu 5 lipca 2006 roku skargę kasacyjną. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- - art. 104 i art. 227 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że pismo skarżącego z dnia 21 grudnia 2005 roku żądające rozstrzygnięcia ze wskazaniem podstawy prawnej niemożności parkowania samochodu skarżącego pod budynkiem Zespołu Szkół Publicznych w K. jest skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a. i tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 227 k.p.a. Tymczasem żądanie skarżącego zawarte w powyższym piśmie należy ocenić wg jego treści jako wymagające rozstrzygnięcia w trybie art. 104 k.p.a., tj. w formie decyzji. Powyższe uchybienie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż stanowiło podstawę przyjęcia, że pismo skarżącego z dnia 21 grudnia 2005 roku nie mieści się w katalogu art. 3 § 2 p.p.s.a., co skutkowało odrzuceniem skargi z powodu niedopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym;
- - art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. przez przyjęcie, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdyż sprawa zawarta w piśmie skarżącego z dnia 21 grudnia 2005 roku nie mieści się w katalogu spraw wymagających wydania decyzji, postanowienia lub wydania innego aktu, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem spowodowało odrzucenie skargi z powodu niedopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym.
Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji sprawa dotyczy bezczynności wynikającej z przepisów prawa, tj. rozstrzygnięcia prawa parkowania na drodze publicznej, co ma charakter sprawy administracyjnej mieszczącej się w katalogu spraw art. 3 p.p.s.a., gdyż wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a.
- - naruszenie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, przez błędne przyjęcie, że nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie ma przepisu nakładającego na organ samorządu obowiązek podjęcia w tej sprawie uchwały.
Stanowisko Sądu nie jest trafne, gdyż sprawa dotyczy rozstrzygnięcia w kwestii parkowania, a tego rodzaju sprawy wymagają podjęcia w tej sprawie uchwały. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż spowodowało odrzucenie skargi.
Strona nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że skoro ustalenie zasad parkowania odbyło się na drodze ustnego porozumienia pomiędzy Wójtem Gminy K., a Dyrektorem Zespołu Szkół i jego nauczycielami, to ustalenie zasad parkowania nie nastąpiło na drodze decyzji administracyjnej. Skoro kwestia dotyczyła zasad parkowania na drodze publicznej, to Wójt winien wypowiedzieć się w formie decyzji. Ustne porozumienie należy traktować jako decyzję, dla której otwiera się droga postępowania administracyjnego. Z mocy art. 101 ustawy o samorządzie gminnym otwarta jest też w tej sprawie droga postępowania przed sądem administracyjnym.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zwrot kosztów związanych ze skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Z brzmienia art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Przedstawienie okoliczności uzasadniających przyjęcie kasacji do rozpoznania nie może ograniczyć się do powtórzenia treści przepisu art. 174 p.p.s.a., wymieniającego podstawy kasacji. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96).
Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 104 i art. 227 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że pismo skarżącego z dnia 21 grudnia 2005 roku jest skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a. i tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 227 k.p.a. Zdaniem skarżącego zawarte w powyższym piśmie żądanie należy ocenić jako wymagające rozstrzygnięcia w trybie art. 104 k.p.a., tj. w formie decyzji.
Powyższy zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku, a to z poniższych względów.
Po pierwsze, w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisu prawa /art. 104 k.p.a./, którego Sąd pierwszej instancji nie stosował i na który nie powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Po drugie, zarzutu tego pełnomocnik skarżącego nie powiązał z żadnym przepisem obwiązującego prawa, który to przepis dawałby podstawę prawną do wydania decyzji w żądanym przedmiocie.
Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.
Przez decyzję administracyjną w ujęciu doktrynalnym rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (lub finansowego) o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest zatem aktem władczym, wydanym przez organ upoważniony (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 kwietnia 2000 roku, I CKN 582/98, LEX nr 50843, J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 439).
Aby w grę mogło wchodzić wydanie decyzji, musi istnieć podstawa do decyzyjnego załatwienia sprawy. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 1985 roku, III SA 988/85, ONSA 1985/2/38 z glosą J. Borkowskiego, OSP 1987/5-6/116, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 1999 roku, IV SA 2546/98, LEX nr 47920; z dnia 21 kwietnia 1998 roku, IV SA 81/97, LEX nr 43359).
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lipca 1999 roku, I SA 1658/98 (LEX nr 48576) przepis art. 104 k.p.a. nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej, albowiem określa jedynie formy załatwienia sprawy toczącej się przed organem administracji. Taką podstawę może stanowić przepis prawa materialnego (w niektórych przypadkach prawa procesowego - art. 149 § 3 k.p.a. czy art. 151 k.p.a).
Decyzja jako akt stosowania materialnego prawa administracyjnego rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji – art. 104 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty wymaga istnienia przepisu prawa, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji tj. rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach określonego podmiotu.
Brak wskazania przez skarżącego przepisu prawa, który nakazuje załatwienie sprawy w formie decyzyjnej, czyni nieskutecznym podniesiony wyżej zarzut także w zakresie niewłaściwego zastosowania art. 227 k.p.a.
Jak stanowi przepis art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.
W tym miejscu należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Przepis ten musi być bowiem wskazany wyraźnie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 roku, sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 roku, sygn. akt III CKN 760/00, LEX nr 53138; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 roku, sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9).
Nie można także podzielić pozostałych zarzutów kasacyjnych.
Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji naruszył art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., ponieważ sprawa dotyczy bezczynności wynikającej z przepisów prawa, tj. rozstrzygnięcia prawa parkowania na drodze publicznej, co ma charakter sprawy administracyjnej mieszczącej się w katalogu spraw art. 3 p. p. s. a., gdyż wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji w rozumieniu art. 104 k. p. a. Podnosząc taki zarzut – jak już wyżej podkreślono – pełnomocnik skarżącego nie wskazał przepisu prawa, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji w żądanym przez J. J. zakresie tj. określonym w pismach skarżącego z dnia 21 grudnia i 30 grudnia 2005 roku.
Nadto w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dotyczącego skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. W sytuacji zaś, gdy skarga wniesiona do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest skargą na bezczynność organu, konieczne jest powiązanie zarzutu naruszenia określonej jednostki redakcyjnej przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. / tj. punktu 1, punktu 2, punktu 3 bądź punktu 4 / z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Sądowi pierwszej instancji nie można również przypisać skutecznie zarzutu naruszenia art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przedmiotem swoich rozważań uczynił przepis art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wskazując, iż przepis ten daje kompetencje sądowi administracyjnemu w zakresie skarg na bezczynność organu samorządu gminnego, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem lub faktycznie narusza prawa osób trzecich.
Zważywszy, iż w zakresie zarzutu naruszenia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym pełnomocnik skarżącego podniósł, iż sprawa dotyczy rozstrzygnięcia kwestii parkowania, a tego rodzaju sprawy wymagają podjęcia w tej sprawie uchwały, zwrócić należy uwagę na wewnętrzną sprzeczność zarzutów kasacyjnych. Pełnomocnik skarżącego twierdzi, iż sprawa dotycząca żądania skarżącego podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej i jednocześnie stwierdza, iż sprawa ta wymaga podjęcia uchwały / bez skonkretyzowania organu, który winien podjąć taką uchwałę /.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.