Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2021 r., I SAB/Wa 147/21, oddalił skargę M. R. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z 21 lutego 2008 r. nr GN.V/SP.VII.7723/D/3863abc/2007/ŁK w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,0034 ha.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 § 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach, w których w obrocie prawnym funkcjonuje wadliwa prawnie decyzja administracyjna organ administracji nie ma obowiązku wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego celem usunięcia z obrotu prawnego takiej decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja administracyjna wywołująca niekorzystne skutki dla skarżącej i co ważniejsze jest to decyzja niezgodna z prawem. Decyzją tą jest decyzja Wojewody Łódzkiego z 21 lutego 2008 r. w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,0034 ha, orzekająca nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Łódź – miasto na prawach powiatu własności zajętej pod drogę publiczną nieruchomości oznaczonej właśnie jako w/w działka. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę, decyzją z 6 grudnia 2013 r., co skutkowało odmową stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Ł. – miasto na prawach powiatu własności w/w działki. Jednakże z przyczyn wyłącznie formalnych (brak interesu prawnego wnioskodawczyni) w/w decyzja została uchylona decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 2 kwietnia 2014 r., zaś postępowanie w sprawie zostało umorzone.
W tej sytuacji pierwsza z wymienionych decyzji, mimo że jest wadliwa, nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Wobec powyższego skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne wszczęcie, tym razem z urzędu, postępowania administracyjnego w sprawie wyżej oznaczonej. Pismem z 27 lutego 2020 r. Minister Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania z urzędu odmawiając jednak wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, Minister pozostaje w bezczynności. W związku z powyższym powołać należy wyrok WSA Warszawa z 25 lutego 2020 r., II SAB/Wa 761/19, odnoszący się do powyższego zagadnienia, w którym Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.).
Natomiast w myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ocena zasadności żądania jednostki winna być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, a więc żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego wymaga albo nadania sprawie biegu, albo wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Skoro jednym ze sposobów wszczęcia postępowania administracyjnego jest wszczęcie postępowania z urzędu to organ administracji powinien działać z własnej inicjatywy na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Rozważając możliwość wszczęcia postępowania z urzędu, organ powinien dążyć do eliminowania przypadków niepewności co do prawa.
Prawo materialne nakłada obowiązek wydania decyzji z urzędu, bez oczekiwania na wniosek stron, bowiem wszelka zwłoka byłaby szkodliwa dla interesu publicznego (por. B. Adamiak (w:) Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2001, s. 137). Aby organ mógł wszcząć postępowanie administracyjne, musi zaistnieć ku temu powód, przyczyna, która w świetle przepisów prawa może skutkować wszczęciem postępowania. W omawianej przyczyną tą jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji niezgodnej z prawem. Informację na temat konieczności zainicjowania takiego postępowania można powziąć z każdego źródła.
Ponadto nawet jeśli organ uzna, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpił podmiot nielegitymujący się przymiotem strony, a nadto postępowanie to może zostać wszczęte tylko z urzędu, to i tak organ ten może wszcząć postępowanie z urzędu, choć tak naprawdę wiadomość o błędach w przeprowadzonym postępowaniu czy konieczności zainicjowania nowego postępowania powziął w związku z wnioskiem złożonym przez nieuprawniony podmiot. Zatem przed wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu organ musi dokonać oceny, czy w rzeczywistości zaistniały przyczyny do jego zainicjowania. Przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie dające organom uprawnienie i obowiązek wszczynania postępowania z urzędu nie oznacza bowiem dowolności w ich działaniu. Każda chęć wszczęcia postępowania z urzędu przez organ musi być koniecznie interpretowana w związku z przepisami prawa materialnego. Przepisy materialnoprawne determinują bowiem, czy postępowanie administracyjne powinno zostać wszczęte z urzędu, czy też na wniosek strony.
W sytuacji, w której przepisy prawa nie wskazują wprost, do kogo należy inicjatywa wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie, należy przyjąć, że gdy przedmiotem postępowania jest określenie jednostce obowiązków, a także ograniczenie lub cofnięcie uprawnienia (pod którymi to pojęciami należy również rozumieć eliminację z obrotu orzeczenia niezgodnego z prawem) wówczas wszczęcie postępowania następuje z urzędu.
Pismem z 30 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącej przedstawił kopie pism Ministra Rozwoju i Technologii z 6 lipca 2022 r. oraz z 15 grudnia 2022 r., z których wynika, że nie jest prowadzone postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z 21 lutego 2008 r., zaś do jego wszczęcia z urzędu wymagana jest opinia geodety.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tym zakresie skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Zarzut skargi kasacyjnej ograniczony został do przepisu art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zarzutem odnoszącym się do tego przepisu procedury administracyjnej nie można zwalczać stanowiska Sądu I instancji, albowiem przepis ten nie był podstawą do oddalenia skargi na bezczynność. W szczególności Sąd I instancji nie przeprowadził wykładni tego przepisu i nie przyjął, aby organ nie miał obowiązku podjęcia działań nadzorczych z urzędu. Zarzut nie pozostaje zatem w jakiejkolwiek relacji z podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji.
Podstawą do oddalenia skargi było uznanie przez Sąd I instancji, że skarżąca nie ma interesu prawnego w domaganiu się podjęcia przez organ czynności procesowych, albowiem nie dysponuje tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości objętej decyzją z 21 lutego 2008 r. W tym zakresie powołano się na związanie oceną prawną wynikające z prawomocnego wyroku NSA z 15 marca 2017 r., I OSK 1477/15. Jako podstawa prawna stanowiska Sądu I instancji podany został w uzasadnieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a także art. 153 p.p.s.a. W odniesieniu do kręgu osób uprawnionych do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w odniesieniu do decyzji z 21 lutego 2008 r. wskazano natomiast na przepis art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 28 k.p.a. Natomiast w ustaleniach faktycznych przyjęto, że skarżąca nie legitymowała się prawem własności działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r., nadto ustalono, że wydana w postępowaniu wznowieniowym decyzja Wojewody z 6 grudnia 2013 r. została uchylona przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzją z 2 kwietnia 2014.r, a postępowanie wznowieniowe zostało umorzone, zaś skarga na tę decyzję została prawomocnie oddalona.
W skardze kasacyjnej nie postawiono żadnych zarzutów pod adresem przyjętych ustaleń faktycznych, jak też nie objęto zarzutami powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, będących podstawą oddalenia skargi. Nie podważono zatem stanowiska Sądu I instancji ani co do przyjętych ustaleń faktycznych, ani co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Natomiast "wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu" nie jest wnioskiem, który inicjowałby jakieś odrębne postępowanie, którego złożenie obligowałoby organ do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że wstrzymanie się przez organ administracji od wszczęcia postępowania z urzędu nie łączy się z obowiązkiem wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Jak ustalono, skarżąca nie domagała się stwierdzenia nieważności decyzji (co stanowiłoby wniosek co do istoty sprawy), lecz podjęcia przez organ działań z urzędu, co nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania i nie uzasadnia stosowania art. 61a § 1 k.p.a. Natomiast organem, który ma prawo zwrócić się do właściwego organu administracji o podjęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem jest prokurator (art. 182 k.p.a.). Teza postawiona w skardze kasacyjnej, że w obrocie prawnym istnieje wadliwa decyzja nie koreluje z ustaleniami faktycznymi przyjętymi w sprawie, a jak wyżej zaznaczono, ustalenia te nie zostały objęte zarzutami kasacyjnymi.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.