Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 17 maja 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 534/05, oddalił skargę J. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez Powiat Warszawski z mocy prawa własności nieruchomości.
Z uzasadnienia wyroku i akt administracyjnych wynika, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek J. G. z 21 lipca 2004 r., domagającego się wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji potwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości zajętej pod drogi publiczne, a stanowiącej część ulic [...] i [...] w [...].
W toku postępowania prowadzonego w tej sprawie ustalono, że dla nieruchomości położonej przy ul. [...] o pow. 2,1299 ha urządzona jest księga hipoteczna nr [...], w której jako współwłaściciele wpisani byli W. i H. małż. G. Na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w Pruszkowie z 27 kwietnia 1960 r. sygn. akt Ns II 140/60, spadek po W. G., zmarłym 21 grudnia 1944 r. nabył w całości syn J. A. G. Natomiast na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z 7 stycznia 1991 r. sygn. akt II Ns 2545/90, spadek po H. G., zmarłej 19 lutego 1971 r., nabył w całości również syn J. A. G..
Z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 1990 r. wynika, że zgodnie ze stanem wykazu hipotecznego nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej "Nieruchomość Nr [...] w Warszawie", nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] o powierzchni 21.299,18 m2 była własnością W. i H. małżonków G. i z mocy art. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) stała się własnością Skarbu Państwa. Wpisu prawa własności dokonano na wniosek Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie w dniu 9 marca 1964 r.
Decyzją z dnia 15 listopada 2004 r. nr [...], Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nabycia przez Powiat Warszawski z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w Warszawie i stanowiącej część działki gruntu oznaczonej nr 4 o powierzchni 1281 m2, zajętej pod drogę publiczną – ulicę [...]. Po rozpatrzeniu odwołania J. G. – decyzją z dnia [...] r. nr [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję z [...] r.
Na decyzję ostateczną Ministra Infrastruktury, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. G. Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podniósł zarzut naruszenia przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez niewypłacenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogi publiczne. Skarga podnosi, że w oparciu o dekret z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy, Skarb Państwa mógł jedynie użytkować grunty położone na terenie Warszawy.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny nawiązał do regulacji zamieszczonej w dekrecie z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Stosownie do art. 1 tegoż dekretu, wszelkie grunty znajdujące się na obszarze miasta stołecznego Warszawy, z dniem wejścia w życie dekretu przeszły na własność gminy miasta stołecznego Warszawy. Następnie na podstawie art. 32 ust. ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), grunty te stały się własnością Skarbu Państwa. Przepis art. 2 dekretu jednoznacznie wskazywał, iż dekret stanowił podstawę do przepisania we właściwych księgach hipotecznych prawa własności do gruntów na rzecz gminy miasta stołecznego Warszawy. Nabycie prawa własności do gruntów warszawskich następowało więc z mocy samego prawa (z mocy dekretu).
Natomiast stosownie do treści art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu, dotychczasowemu właścicielowi, bądź jego następcy prawnemu, przysługiwało prawo do złożenia w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej (prawa wieczystej dzierżawy) za symbolicznym czynszem. Organ miał obowiązek uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.
Z akt sprawy wynika, że nieruchomość objęta treścią zaskarżonej decyzji, w dniu wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. to jest 21 listopada 1945 r., była położona na terenie miasta stołecznego Warszawy. Ponadto z akt sprawy wynika, że w dacie wejścia w życie dekretu "warszawskiego" nieruchomość ta miała uregulowany stan prawny, a z księgi hipotecznej urządzonej dla tej nieruchomości wynikało, iż stanowiła ona przedmiot współwłasności W. i H. małżonków G. Wreszcie z akt sprawy nie wynika (a skarżący tej okoliczności nie podnosi), aby byli właściciele bądź ich następcy prawni, złożyli w ustawowym terminie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej.
W tym stanie rzeczy, za zasadne Sąd uznał stanowisko organów, iż nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] o powierzchni 2 hektarów 1299,18 m2, dla której była urządzona księga hipoteczna numer [...], przeszła na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy na własność gminy miasta Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa. Okoliczność tę potwierdza także treść zaświadczenia z 7 grudnia 1990 r. w Warszawie.
Domagając się wydania decyzji deklaratoryjnej przez Wojewodę, stwierdzającej przejście własności nieruchomości zajętej pod ulicę [...], skarżący powoływał się na przepisy ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Art. 73 ust. 1 tej ustawy stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Oznacza to, że odszkodowanie przyznawane w trybie art. 73 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ww. ustawy jest możliwe po uprzednim wydaniu decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy. Natomiast wydanie decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy jest dopuszczalne jeżeli łącznie zostaną spełnione wszystkie ustawowe przesłanki wymienione w tym przepisie prawa. Tak więc organ administracji publicznej, wydaje decyzję wskazaną w art. 73 ust. 1 ustawy, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość była we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i nie stanowiła ich własności oraz była zajęta pod drogę publiczną.
W rozpoznawanej sprawie zasadnie organy administracji publicznej uznały, iż przedmiotowa nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa lub gminy nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotem własności podmiotów niewymienionych w treści art. 73 ust. 1 ustawy. Brak ustawowej przesłanki skutkował odmową uwzględnienia wniosku J. G., co prowadziło do oddalenia jego skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zw. dalej ustawą Ppsa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. G., reprezentowany przez adw. M. A. S. i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparł o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy Ppsa zarzucając naruszenie art. 193 Konstytucji, w zw. z art. 134 § 1 ustawy Ppsa przez pominięcie kwestionowanego w skardze zagadnienia legalności dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, z którego Sąd wywodził utratę własności przez skarżącego przed datą 1 stycznia 1999 r.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenia kosztów zastępstwa adwokackiego w ramach przyznanej pomocy prawnej, które nie zostały opłacone przez skarżącego w jakiejkolwiek części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zrzucono, iż Sąd pominął całkowicie podnoszoną w skardze do WSA legalność dekretu z 26 października 1945 r., a tym samym nabycie przez Skarb Państwa własności nieruchomości. Naruszony został tym samym przepis art. 134 § 1 ustawy Ppsa, gdyż Sąd pominął kluczowy dla skargi zarzut, iż skarżący nie utracił własności nieruchomości, a tym samym był właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę. Art. 193 Konstytucji ustanawia powinność skorzystania z przyznanej w tym przepisie możliwości w każdym przypadku, gdy Sąd orzekający dojdzie do przekonania, że norma stanowiąca podstawę orzekania jest sprzeczna z Konstytucją(wyrok TK z 30.01.2001 r. OTK nr 1/2001, poz. 5). Oczywistym jest, że Sąd nie może mieć żadnych wątpliwości w zakresie zgodności z Konstytucją stosowanych przepisów i tym samym nie widzieć potrzeby stosowania trybu określonego w art. 193 Konstytucji, jednakże powinien w takim razie dać wyraz w uzasadnieniu. Przekonywujące uzasadnienie mogłoby zapobiec wnoszeniu dalszych środków odwoławczych w myśl zasady dura lex sed lex.
Ponadto skarga kasacyjna podnosi wadliwość podstawy prawnej do wydawania dekretów. Omawiany dekret z 26.10.1945 r. został wydany na podstawie ustawy z 3 stycznia 1945 r. o trybie wydawania dekretów z mocą ustawy (Dz. U. RP Nr 1, poz.
- 1) przez Radę Ministrów i zatwierdzony przez Prezydium KRN.
Powyższa ustawa, wbrew tytułowi, nie regulowała trybu wydawania dekretów, lecz uprawnienia PKWN, ustalone ustawą z 15 sierpnia 1944 r. o tymczasowym trybie wydawania dekretów z mocą ustawy (Dz. U. Nr 1, poz.
- 3) przekazała na Rząd Tymczasowy RP. To właśnie ta druga ustawa z 15 sierpnia 1944 r. przewidywała wydawanie dekretów z mocą ustawy w następującym trybie (art. 1):
- a) dekrety z mocą ustawy wydawane są przez PKWN, a następnie przedkładane Prezydium KRN do zatwierdzenia,
- b) dekrety z mocą ustawy podpisywane są przez przewodniczącego KRN i przewodniczącego PKWN,
- c) wszystkie dekrety uchwalone w powyższym trybie winny być przedłożone przez Prezydium KRN na najbliższym plenarnym posiedzeniu KRN i tracą bezzwłocznie moc, jeżeli KRN zwykłą większością głosów odmówi ich zatwierdzenia.
Powyższy tryb oraz dopuszczalność wydawania takich dekretów miał charakter tymczasowy, na co wskazuje nazwa ustawy. Była ona przewidziana ze względu na warunki toczącej się wojny na ziemiach polskich i wynikających stąd utrudnień w działalności ciał ustawodawczych. W dacie 26 października 1945 r. wojna na ziemiach polskich nie toczyła się, a w Europie została zakończona 8 maja 1945 r., co stanowi fakty notoryjnie znane. Reasumując, ustawa z 3 stycznia 1945 r., na podstawie której wydano dekret warszawski była wyłącznie ustawą kompetencyjną, określającą jaki organ w miejsce PKWN może wydawać dekrety ze względu na warunki toczącej się wojny, nie określała zaś uprawnień do wydawania takich dekretów po jej zakończeniu, Skarżący przypisuje znaczenie faktowi, że ustawa z 15 sierpnia 1944 r. o tymczasowym trybie wydawania dekretów z mocą ustawy powoływała się na Konstytucję z 1921 r., do której również odwoływała się ustawa z 11 września 1944 r. o organizacji i zakresie działania rad narodowych (Dz. U. RP Nr 5, poz. 22), tworząca zręb organów przedstawicielskich, co przynajmniej formalnie oznaczało akceptowanie jej mocy obowiązującej.
Konstytucja z 17 marca 1921 r. przewidywała w art. 44 (po zmianie ustawą z 2 sierpnia 1926 r.) upoważnienie Prezydenta Rzeczypospolitej do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy w czasie i w zakresie przez tę ustawę wskazanych, jednakże z wyjątkiem zmiany Konstytucji. W omawianym jednak wypadku wydawania aktów normatywnych z mocą ustawy powierzono PKWN, a następnie rządowi. Z tych względów skarżący uznaje, że wyrok został wydany z naruszeniem powołanych przepisów postępowania.
Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, iż Sad rozpoznając sprawę pominął kwestionowaną w skardze do WSA kwestię legalności dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy, co strona wiąże z naruszeniem art. 193 Konstytucji RP i art. 134 § 1 ustawy Ppsa.
Tak postawiony zarzut jest oczywiście bezzasadny.
Przepis art. 134 § 1 ustawy Ppsa określa granice orzekania Sądu pierwszej instancji stanowiąc, iż Sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną.
Przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było żądanie wydania decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości zajętej pod drogi publiczne, a stanowiącej część ulicy [...] i część ulicy [...]. Podstawę prawną takiej decyzji stanowi przepis art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). W myśl tego przepisu (ust.
1) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przejście własności potwierdza ostateczna decyzja wojewody (ust. 3), zaś odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, zaś Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg.
Przedmiotem badania w tego rodzaju sprawach jest tylko stan prawny nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Pozytywna decyzja Wojewody zostaje wydana tylko wówczas, gdy nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i w określonej dacie była zajęta pod drogi publiczne. Regulacji prawnej w tym trybie nie podlegają więc nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które w dniu 1 grudnia 1998 r. stanowiły już własność Skarbu lub jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotowa nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa miała uregulowany stan prawny, wynikający z wpisów w księdze wieczystej nr 12758.
W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. organ – jak również Sąd – nie mają uprawnień do badania zasadności zarzutów odnoszących się do sposobu nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Tak sformułowane zarzuty – jak uczyniono to w skardze kasacyjnej, jak również w skardze do Sądu I instancji – wykraczają poza granice sprawy będącej przedmiotem rozpoznania. Stąd nie zachodziła potrzeba szczegółowego odniesienia się do zarzutów co do legalności podstawy prawnej dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz skutków wynikających z przepisów dekretu.
Podkreślenia wymaga to, iż przepisy art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13października 1998 r. określają jednocześnie krąg podmiotów, które legitymują się interesem prawnym, uprawniającym do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie kontroli sądowej wydanych rozstrzygnięć. Przepisy te, mając charakter materialnoprawny, wskazują, iż stronami w tego rodzaju postępowaniach, których przedmiotem jest regulacja stanu prawnego gruntów zajętych pod drogi, są Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, władające gruntami w dniu 31 grudnia 1998 r., na które następnie z mocy prawa przeszła własność nieruchomości oraz właściciele gruntów, będący nimi przed dniem 1 stycznia 1999 r.
Z niewadliwych ustaleń wynika, iż poprzednicy prawni J. G. utracili własność nieruchomości na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i grunt ten stanowił własność Skarbu Państwa. W tej sytuacji J. G., jako następca prawny W. i H. małż. G. nie legitymował się prawem rzeczowym do gruntu, które uprawniałoby go do żądania wszczęcia postępowania prowadzącego do stwierdzenia przejścia własności gruntu, a następnie żądania na tej podstawie prawnej odszkodowania od Skarbu Państwa.
Wobec traktowania J. G. jako strony postępowania zarówno przez organ jak i Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną merytorycznie.
Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz.
62) dokonując z urzędu badania, prowadzącego do ustalenia, że skarga kasacyjna nie została wniesiona przez stronę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ją za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, gdyż skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w tej sprawie.
Z powyższych względów na podstawie art. 184 ustawy Ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji, zasądzając wynagrodzenie na rzecz pełnomocnika na podstawie art. 250 powołanej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) uznając zasądzoną kwotę za współmierną do udziału pełnomocnika w tej sprawie.