Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 140/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę M. F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że M. F. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożonego odwołania od pisma organu z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]określającego nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...].
Skarżący wniósł o uznanie przez sąd, iż ww. propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu go ze służby i stwierdzenie bezczynności organu w sprawie postępowania z odwołaniem od tej decyzji administracyjnej i nakazanie organowi stosownych działań prawnych (procesowych).
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że o bezczynności administracji publicznej można mówić gdy istnieje przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Zdaniem Sądu, pismo z dnia 31 maja 2017 r. Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo to bowiem jest tylko propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia. Nie jest to pismo władczym rozstrzygnięciem praw i obowiązków jego adresata, które mogłoby być egzekwowane w trybie przepisów o egzekucji w administracji. Pismo to nie kształtuje też uprawnień czy obowiązków jego adresata, wynikających z przepisów prawa, pozostaje bowiem w sferze podległości służbowej.
Kierując pismo z propozycją nowych warunków zatrudnienia Dyrektor działał w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Pisma kierowane przez organy wskazane w art. 165 ust. 7 ww. ustawy do podległych im pracowników lub funkcjonariuszy są swego rodzaju "ofertami" nowych warunków zatrudnienia, wynikających z wprowadzonej reformy administracji skarbowej. Nie kształtują one same z siebie sytuacji prawnej adresatów, nie wywołują też w stosunku do nich skutków o charakterze prawno-kształtującym. Przyjęcie lub odrzucenie tej swoistej "oferty" zależy od woli jej adresata i dopiero zajęcie przez niego stanowiska wprowadza zmiany w jego sytuacji prawnej. Czynność polegająca na przedstawieniu propozycji zatrudnienia stanowi więc jedynie akt woli, a nie władzy dyrektora izby administracji skarbowej, mający na celu nawiązanie z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Samo złożenie propozycji nie nakłada na funkcjonariusza żadnych obowiązków, gdyż wyłącznie od jego woli zależy, czy zaakceptuje złożone nowe warunki zatrudnienia.
Konsekwencją powyższego była, w ocenie Sądu, niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach.
Dalej Sąd wywodził, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) dalej zwanej: "ustawą o KAS", w art. 277 określa generalną zasadę właściwości sądów powszechnych - sądów pracy do rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Z przepisu tego wynika wyjątkowa jedynie właściwość sądów administracyjnych w sprawach wymienionych w art. 276 ust. 1 ww. ustawy, a zatem w takich, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Wyjątek taki wynika także z art. 276 ust. 2, 3 i 6 ustawy o KAS co do decyzji o zwolnieniu ze służby - poddanej także kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.
W świetle powyższego, że skarżący nie może więc domagać się stwierdzenia bezczynności po stronie organu, ani też zobligowania go do przekazania wniesionego odwołania do wyższej instancji. Oznacza to, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skarga na bezczynność organu w przedmiocie odwołania od pisma stanowiącego propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, nie mieści się w katalogu skarg wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. Nie istnieje ponadto żaden przepis szczególny zawarty w ustawie o KAS, bądź w przepisach wprowadzających tę ustawę, który uprawniałby do wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie przekazania odwołania do organu wyższego stopnia od pisma stanowiącego propozycję określającą warunki zatrudnienia.
W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., skargę odrzucił, jako wniesioną w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł M. F., podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1, 4, 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4, 6 oraz 7 w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 oraz 2 w zw. z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP) poprzez wadliwą interpretację "propozycji" nawiązania stosunku pracy skierowaną do skarżącego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], a wyrażającą się w przyjęciu, że brak było podstaw do potraktowania pisma organu jako decyzji administracyjnej (tudzież jako innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej), a tym samym brak jest podstaw do rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny;
- 2. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 oraz 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez brak orzeczenia zgodnie z żądaniem skarżącego w oparciu o wadliwe ustalenie, wedle którego pismo Dyrektora stanowi jedynie akt woli, a nie władzy dyrektora izby administracji skarbowej, w sytuacji gdy brak nadania "propozycji pracy" w sposób formalnie jednoznaczny postaci decyzji administracyjnej (innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej) i akceptacja dla takiego stanu rzeczy przez organy administracji publicznej oraz przez Sąd I instancji - zobligowane do bezpośredniego stosowania norm Konstytucji RP - prowadzi do naruszenia (ograniczenia) praw konstytucyjnych skarżącego artykułowanych w ww. normach ustawy zasadniczej;
- 3. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4, 6 oraz 7 w zw. z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 oraz 2 w zw. z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez wadliwe uznanie, że skarga wniesiona przez M. F. została wniesiona w sprawie nie należącej do właściwości sądów administracyjnych, co skutkowało naruszeniem zasady równości oraz ograniczeniem prawa skarżącego do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy oraz zamknięciem drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania;
- 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
- 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargi kasacyjne na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż jest ona niezasadna.
Wskazać na wstępie należy, że bezsporne w sprawie jest, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r. przedstawił skarżącemu funkcjonariuszowi propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Następnie w dniu 14 czerwca 2017 r. skarżący złożył pisemne oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji, zaś pismem z dnia 12 lipca 2017 r. wniósł odwołanie od otrzymanej propozycji.
Kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy w takich okolicznościach faktycznych, dopuszczalna była skarga na bezczynność Dyrektora Izby
Administracji Skarbowej w [...]w przedmiocie rozpoznania powyższego odwołania.
W związku z tym wyjaśnić należy, że przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia (art. 170 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej jako: "PwKAS") powoduje, iż dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS. Wówczas, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, istnienie i treść takiego stosunku podlega kognicji sądu powszechnego (sądu pracy). Przyjąć zatem należy, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy) i funkcjonariusz tę propozycję przyjął, to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a. Jak stwierdzono bowiem w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19, "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "PwKAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego".
W uzasadnieniu Sąd ten podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty.
Zatem jeżeli funkcjonariusz przyjął propozycję pracy, to ponieważ jego stosunek służbowy przekształca się z mocy prawa w stosunek pracy, traci on tym samym status funkcjonariusza i związane z nim uprawnienia.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić więc trzeba, że słusznie Sąd I instancji przyjął brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynności organu. Skoro propozycja zatrudnienia złożona skarżącemu została przez niego przyjęta, to skarga zarzucająca organowi bezczynność w przekazaniu "odwołania" skarżącego "od otrzymanej propozycji pracy zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", podlegać musi odrzuceniu.
Z tych też względów zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do zakwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do braku właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie są chybione.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.