Uzasadnienie
Postanowieniem z 23 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę D. L. (dalej także jako skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie (dalej także Dyrektor lub organ) w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby.
Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
D. L. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie polegającą na braku czynności w przedmiocie złożonego odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej [...] maja 2017 r., nr [...]. Powyższą propozycję przyjął oświadczeniem z tego samego dnia. Skarżący wniósł o uznanie przez Sąd, że ww. propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby oraz wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie w sprawie postępowania z jego odwołaniem od decyzji i nakazanie organowi podjęcia stosownych działań prawnych (procesowych).
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie wniósł o jej odrzucenie.
Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przytoczył art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Wskazał, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania zadań w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 p.p.s.a. Zatem, aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność organu polegająca na nieprzekazaniu do organu wyższej instancji odwołania od pisma, które w ocenie skarżącego jest decyzją administracyjną o zwolnieniu go ze służby. Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 104 § 2 k.p.a. decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do jej istoty, stanowiąc władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, określające prawa i obowiązki podmiotu, podlegające egzekucji w razie jego nierespektowania.
Zdaniem tego Sądu akt lub czynność wprawdzie nie jest orzeczeniem administracyjnym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., ale dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej. Akt lub czynność przyznaje uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a). Powyższe należy odnieść do przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej jako "przepisy wprowadzające").
Sąd pierwszej instancji przytoczył art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1-3 oraz art. 171 przepisów wprowadzających. Podniósł, że w niniejszej sprawie pismem z [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przedstawił, na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, D. L. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Szczecinie. Przy czym pismo to nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jest ono tylko propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia i nie stanowi władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach jego adresata, które mogłyby być egzekwowane w trybie przepisów o egzekucji w administracji. Nie kształtuje też uprawnień, czy obowiązków jego adresata, wynikających z przepisów prawa, pozostaje bowiem w sferze podległości służbowej. Kierując pismo z propozycją nowych warunków zatrudnienia Dyrektor działał w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej.
Pisma kierowane przez organy wskazane w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających do podległych im pracowników lub funkcjonariuszy są swego rodzaju "ofertami" nowych warunków zatrudnienia, wynikających z wprowadzonej reformy administracji skarbowej. Nie kształtują one same z siebie sytuacji prawnej adresatów, nie wywołują też w stosunku do nich skutków o charakterze prawno-kształtującym. Przyjęcie lub odrzucenie tej swoistej "oferty" zależy od woli jej adresata i dopiero zajęcie przez niego stanowiska wprowadza zmiany w jego sytuacji (por. postanowienie NSA z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 292/18, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Czynność polegająca na przedstawieniu propozycji zatrudnienia stanowi więc jedynie akt woli, a nie władzy dyrektora izby administracji skarbowej, mający na celu nawiązanie z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego.
Samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie żadnych prawnokształtujących skutków. Nie nakłada ona na funkcjonariusza żadnych obowiązków, gdyż wyłącznie od jego woli zależy, czy zaakceptuje złożone nowe warunki zatrudnienia.
Zdaniem tego Sądu pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, nie stanowi też aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Skarżący nie może więc domagać się stwierdzenia bezczynności po stronie organu, ani też zobligowania go do przekazania wniesionego odwołania do wyższej instancji. Oznacza to, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skarga na wskazaną przez skarżącego bezczynność organu w przedmiocie odwołania od pisma stanowiącego propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, nie mieści się w katalogu skarg wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. Nie istnieje ponadto żaden przepis szczególny zawarty w ustawie o KAS, bądź w przepisach wprowadzających tę ustawę, który uprawniałby do wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie przekazania odwołania do organu wyższego stopnia od pisma stanowiącego propozycję określającą warunki zatrudnienia.
W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., skargę odrzucił, jako wniesioną w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżając ww. postanowienie w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1, 4,8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4, 6 oraz 7 w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 oraz 2 w zw. z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP) poprzez wadliwą interpretację "propozycji" nawiązania stosunku pracy skierowaną do skarżącego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie, a wyrażającą się w przyjęciu, że brak było podstaw do potraktowania pisma organu jako decyzji administracyjnej (tudzież jako innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej), a tym samym brak jest podstaw do rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny;
- II. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 oraz 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez brak orzeczenia zgodnie z żądaniem skarżącego w oparciu o wadliwe ustalenie, wedle którego pismo Dyrektora stanowi jedynie akt woli, a nie władzy dyrektora izby administracji skarbowej, w sytuacji gdy brak nadania "propozycji pracy" w sposób formalnie jednoznaczny postaci decyzji administracyjnej (innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej) i akceptacja dla takiego stanu rzeczy przez organy administracji publicznej oraz przez Sąd pierwszej instancji - zobligowane do bezpośredniego stosowania norm Konstytucji RP - prowadzi do naruszenia (ograniczenia) praw konstytucyjnych skarżącego artykułowanych w ww. normach ustawy zasadniczej;
IlI. postępowania, których uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4, 6 oraz 7 w zw. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 oraz 2 w zw. z art. 32 ust 1, art. 45 ust 1 oraz art. 77 ust 2 Konstytucji RP, poprzez wadliwe uznanie, że skarga wniesiona przez D. L. została wniesiona w sprawie nie należącej do właściwości sądów administracyjnych, co skutkowało naruszeniem zasady równości oraz ograniczeniem prawa skarżącego do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy oraz zamknięciem drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw.
W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W piśmie procesowym z 14 maja 2018 r. złożonym po wniesieniu skargi kasacyjnej skarżący przytoczył argumentację mającą uzasadniać jego stanowisko zajęte w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, czego konsekwencją jest niedopuszczalność odwołania od tej propozycji. Prawidłowo Sąd ten zauważył, że skarżący nie może się domagać stwierdzenia bezczynności organu w zakresie dokonania czynności procesowych związanych z jego "odwołaniem".
Powyższe stanowisko znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu chwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę.
Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, Dz. U. z 2018 r. poz. 508, dalej: "ustawa o KAS"). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.
Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność organu w przedmiocie "odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby". Biorąc pod uwagę ww. uchwałę wskazać należy, że: po pierwsze, wbrew stanowisku skarżącego, w przedmiotowej propozycji pracy nie jest "zawarta" decyzja o zwolnieniu go ze służby; po drugie, dotychczasowy stosunek służbowy skarżącego, w wyniku przyjęcia przez niego propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Szczecinie z [...] maja 2017 r., uległ przekształceniu w stosunek pracy.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo więc uznał, że skoro na propozycję pracy nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to skarga nie może także przysługiwać na bezczynność w zakresie przekazania "odwołania" od tej propozycji (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Jest to konsekwencja prawidłowego przyjęcia, że propozycja z [...] maja 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dodatkowo zauważyć należy, że stosunek służbowy skarżącego przekształcił się w stosunek pracy, więc w tej materii wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych na rzecz sądów powszechnych.
Skoro ww. propozycja nie jest decyzją, ani innym aktem z zakresu administracji publicznej, to "odwołanie" od tego pisma nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. Co za tym idzie, na bezczynność w zakresie rozpatrzenia takiego "odwołania" skarga do sądu administracyjnego również nie przysługuje (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), bowiem złożenie skarżącego propozycji pracy nie wszczęło postępowania, do którego stosuje się przepisy k.p.a.
W związku z powyższym za niezasadne należało uznać wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego, jak i materialnego.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).