Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 września 2022 r., sygn. akt I OSK 1748/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r. oddalił skargę F. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 18 września 2018 r. nr SKO.W.M.470/3195/2018 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z 13 lipca 2018 r., wydaną na podstawie art. 140 ust. 1 pkt. 3a lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm., dalej jako "p.r.d."), Prezydent Miasta Szczecina orzekł o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi F. Z., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, decyzją z 18 września 2018 r., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy przytoczył regulacje prawne obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji i wyjaśnił, że zgodnie z art. 125 pkt 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151), dalej jako "u.k.p." w ustawie z 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz.90) uchyla się art. 140 i 140 a. Dalej, przywołując art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. (Dz.U. poz. 957) o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, organ wyjaśnił, że do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq ustawy Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 43 ust. 2 pkt 4, art. 44 ust. 3 pkt 2, art. 67 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. c, art. 98, art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. c i pkt 4 oraz ust. 2 pkt 1 lit. b i ust 3, art. 102 ust. 1b, art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2, art. 124 ust. 7, art. 125 pkt 10 lit. g i pkt 16 oraz przepisów rozdziału 14 ustawy zmienianej w art. 2, to jest ustawy o kierujących pojazdami, nie stosuje się.

Kolegium wywiodło następnie, że uchylenie art. 140 p.r.d. nastąpić miało z dniem 4 czerwca 2018 r., natomiast ustawa z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw weszła w życie również w dniu 4 czerwca 2018 r., co zdaniem organu oznacza, że pomimo przewidzianego w art. 125 pkt 16 ustawy o kierujących pojazdami uchylenia art. 140 p.r.d., przepisu tego nie stosuje się. Data, z którą art. 140 p.r.d. miał zostać uchylony pokrywa się bowiem z datą w której w życie weszła regulacja stanowiąca, że przepisu przewidującego uchylenie nie stosuje się, a zatem, w ocenie organu przepis, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał w dacie jej wydania.

Organ nie zgodził się z zaprezentowanym w odwołaniu poglądem, iż Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie nie posiadał legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o cofnięcie skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Kolegium podkreśliło, że skarżący uprawnienia do kierowania pojazdami nabył w czasie obowiązywania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) p.r.d., przewidującego obligatoryjne ich cofnięcie przez starostę (prezydenta miasta) w sytuacji popełnienia przez kierującego w okresie dwóch lat od wydania po raz pierwszy prawa jazdy określonych wykroczeń drogowych.

Skarżący prawo jazdy uzyskał 20 października 2016 r., zatem dwuletni okres obowiązywania sankcji za naruszanie przepisów ruchu drogowego, obowiązywał go do dnia 20 października 2018 r. W okresie dwóch lat od wydania prawa jazdy skarżący dopuścił się wykroczeń przewidzianych w art. 86 § 1 k.w. oraz dwukrotnie z art. 92a k.w., co oznacza, że swym zachowaniem wypełnił dyspozycję art. 140 ust. 1 pkt 3a lit b ustawy prawo o ruchu drogowym, co uzasadniało wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, które nie miało charakteru uznaniowego lecz obligatoryjny.

Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego F. Z. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ja na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."). Sąd I instancji za słuszne uznał stanowisko organów obu instancji, że art. 140 p.r.d. był przepisem obowiązującym w dacie orzekania. Wyjaśnił, że wprowadzając zmiany do ustawy Prawo o ruchu drogowym ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami i niektórych innych ustaw, ustawodawca, w art. 125 pkt 16 ustawy o kierujących pojazdami, uchylił art. 140 i 140a ustawy Prawo o ruchu drogowym z dniem 4 czerwca 2018 r. W dacie 4 czerwca 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz.957), która w art. 14 ust. 1 wstrzymała stosowanie niektórych przepisów ustawy o kierujących pojazdami do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Wśród przepisów, których stosowanie wstrzymano wymieniony został art. 125 pkt 16 ustawy o kierujących pojazdami, którym uchylono art. 140 i 140a ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 99 ust. ust. 1 pkt 3 lit. c) i pkt 4 i art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami.

Zdaniem Sądu I instancji, zważywszy, że opisana wyżej nowelizacja ustawy Prawo o ruchu drogowym weszła w życie z dniem, w którym ustawodawca uprzednio, nowelizując ustawę o kierujących pojazdami, przewidział utratę mocy obowiązującej art. 140 i 140a p.r.d., należy uznać, że wejście w życie uchylenia tych przepisów zostało przesunięte w czasie. Sąd I instancji nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego, że jednoczesne wejście w życie uchylenia przepisów i odroczenia obowiązywania tego uchylenia nie jest możliwe i że w takim przypadku należało uznać, iż uchylenie art. 140 p.r.d. było skuteczne, a skoro tak to nie można było odroczyć go w czasie.

W ocenie Sądu I instancji, przeważające znaczenie przy ocenie powyższej kwestii ma jednoczesne wejście w życie obu zmian przepisów, co oznacza, że ostatnim dniem, w którym można było przesunąć w czasie obowiązywanie przepisu uchylającego art. 140 p.r.d., był dzień, w którym uchylenie miało stać się faktem. Konsekwencją tego poglądu jest przyjęcie, że ustawodawca czasowo wstrzymał wejście w życie regulacji, które uniemożliwiłyby zastosowanie sankcji w postaci pozbawienia uprawnień do kierowania pojazdami w stosunku do kierowców, którzy popełnili przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji lub trzy wykroczenia określone w art. 86 § 1 lub 2, art. 87 § 1, art. 92a w przypadku przekroczenia dopuszczalnej prędkości o ponad 30 km/h lub art. 98 k.w.

WSA wskazał, że regulacją, która mogłaby w stosunku do skarżącego mieć zastosowanie, przy przyjęciu założenia, że nie może to być art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) p.r.d. musiałby być bowiem art. 103 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami. Jednak zważyć należy, że ustawodawca, jak już wyżej wskazano wstrzymał stosowanie art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami, a zatem odebranie skarżącemu uprawnień na tej podstawie byłoby również niemożliwe. W efekcie naruszenie przez skarżącego przepisów o ruchu drogowym musiałoby pozostać bez jakiejkolwiek sankcji, a nie sposób uznać, że intencją ustawodawcy było zwolnienie kierowców naruszających przepisy z jakiejkolwiek odpowiedzialności.

W konsekwencji, do skarżącego nie miały zastosowania ani obostrzenia związane z wprowadzeniem okresu próbnego w art. 91 u.k.p., ani też bardziej restrykcyjne w stosunku do dotychczasowych, zawartych w art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) p.r.d., regulacje z art. 103 ust. 1 pkt 3 u.k.p., przy czym brak możliwości ich zastosowania w badanej sprawie nie był związany z datą wejścia w życie tych przepisów i relacją tej daty do uzyskania przez skarżącego prawa jazdy po raz pierwszy, ale ze wstrzymaniem ich stosowania ustawą z dnia 9 maja 2018 r.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i zastosowały właściwe przepisy, które stanowiły podstawę orzeczenia o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł F. Z. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającym istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, we wniosku skierowanym do Starosty oparł się na nieobowiązującej podstawie prawnej,
2. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 140 ust. 1 pkt 3a p.r.d., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wobec niemożności zastosowania art. 103 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, z powodu którego obowiązywanie zostało wstrzymane, należy ukarać skarżącego cofnięciem jemu uprawnień do kierowania pojazdami samochodowymi, bo taka była intencja ustawodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Analiza podniesionych w niej zarzutów prowadzi do wniosku, iż nadal sporna pozostaje możliwość zastosowania wobec skarżącego przepisu art. 140 ust. 1 pkt 3a lit b p.r.d., w brzmieniu obowiązującym od 18 maja 2015 r. do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 957). Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit b p.r.d. uprawnia starostę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie stwierdzenia, na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć, że kierujący pojazdem silnikowym, w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy, popełnił trzy wykroczenia określone w art. 86 § 1 lub 2, art. 87 § 1, art. 92a w przypadku przekroczenia dopuszczalnej prędkości o ponad 30 km/h lub art. 98 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń.

Autor kasacji braku możliwości zastosowania wobec skarżącego powyższego przepisu upatruje w tym, iż skarżący otrzymał prawo jazdy przez wejściem w życie przepisów umożliwiających ich zastosowanie. W jego ocenie, takie przesłanki dotyczą jedynie tych spośród kierowców, którzy uzyskali uprawnienia do kierowania pojazdami po 1 stycznia 2017 r., podczas gdy skarżący uprawnienia te nabył 20 października 2016 r.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Należy podkreślić, że przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit b P.r.d. w przytoczonym brzmieniu obowiązuje od 18 maja 2015 r. Wbrew przeciwnym twierdzeniom autora skargi kasacyjnej był on elementem obowiązującego porządku prawnego również w dacie nabycia przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami, tj. 20 października 2016 r., stąd mógł stanowić podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy. Przepis ten został dodany do ustawy na podstawie art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 541) i wszedł wżycie z dniem 18 maja 2015 r. Ustawodawca wprowadzając ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1273), zmiany do ustawy – Prawo o ruchu drogowym i ustawy o kierujących pojazdami w art. 125 pkt 16 ustawy o kierujących pojazdami, uchylił art. 140 i 140a ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Z mocy art. 139 pkt 3 u.k.p. art. 125 pkt 16 (przepis uchylający) w zakresie art. 140 ust. 1 pkt 3, 3a i pkt 4 lit. a p.r.d. wchodził w życie z dniem 4 stycznia 2016 r. Jednakże wejście w życie przepisu art. 125 pkt 16 u.k.p. w zakresie art. 140 ust. 1 pkt 3, 3a i pkt 4 lit. a (uchylenia tegoż przepisu) było przez ustawodawcę opóźniane ze względu na kilkakrotną zmianę brzmienia przepisu art. 139 pkt 3 u.k.p., tj. - 1. na podstawie art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 2183) - wejście w życie art. 125 pkt 16 w zakresie art. 140 ust. 1 pkt 3, 3a i pkt 4 lit. a p.r.d. przesunięto na dzień 1 stycznia 2017 r.;

2. na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy - o kierujących pojazdami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 2001) - wejście w życie art. 125 pkt 16 w zakresie art. 140 ust. 1 pkt 3, 3a i pkt 4 lit. a p.r.d. przesunięto na dzień 4 czerwca 2018 r. W dniu 4 czerwca 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 957), która w art. 14 ust. 1 wstrzymała stosowanie niektórych przepisów ustawy o kierujących pojazdami do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Wśród przepisów, których stosowanie wstrzymano wymieniony został art. 125 pkt 16 ustawy o kierujących pojazdami, którym uchylono art. 140 i art. 140a ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. c i pkt 4 i art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz przepisy rozdziału 14 ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 14 minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust.

1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie. Komunikatu, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy zmieniającej, na dzień orzekania przez organ odwoławczy nie wydano.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie przyjął, że "regulacja, która nie mogła mieć zastosowania w stosunku do F. Z. to art. 140 ust. 1 pkt 3a Prawo o ruchu drogowym, ani też nie mógł być co do zasady zastosowany art. 103 ust. 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami.". WSA w Szczecinie prawidłowo i konsekwentnie wskazywał, że art. 140 ust. 1 pkt 3a p.r.d. był przepisem obowiązującym w dacie orzekania i znajdował zastosowanie w sprawie. W kwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej fragmencie uzasadnienia wyroku Sąd I instancji rozważał możliwość zastosowania w sprawie art. 103 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, gdyby przyjąć założenie, że nie może to być art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b p.r.d. Nie oznacza to jednak, że WSA w Szczecinie takie założenie przyjął za podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Wręcz przeciwnie, rozważania te miały na celu wykazanie, że w takiej sytuacji odebranie skarżącemu uprawnień na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami byłoby również niemożliwe i w efekcie naruszenie przez skarżącego przepisów o ruchu drogowym musiałoby pozostać bez jakiejkolwiek sankcji, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy.

Rozważania w tym zakresie służyły zatem wzmocnieniu argumentacji o możliwości zastosowania wobec skarżącego przepisu art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b p.r.d., a nie odwrotnie, jak wskazano w skardze kasacyjnej. Podniesiony w tym względzie zarzut naruszenia art. 140 ust. 1 pkt 3a p.r.d., był zatem niezasadny.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a formułowane na tym tle zarzuty o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. nie wskazują na wadliwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, ale w istocie zarzuty te dotyczą zasadności zastosowanej normy prawnej. W sprawie niniejszej nie ma wątpliwości, że skarżący uzyskał prawo jazdy po raz pierwszy w dniu 20 października 2016 r., a więc w czasie obowiązywania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a p.r.d. Dwuletni okres próbny wskazany w tym przepisie upływał 20 października 2018 r., a do popełnienia przypisanych skarżącemu wykroczeń doszło przed jego upływem. Skoro zatem spełnione zostały przesłanki określone w art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, organ zobligowany był do wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami.

W tym stanie rzeczy, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną należało oddalić.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.