Uzasadnienie
Postanowieniem z 8 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę M. S. (dalej także jako skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu (dalej także Dyrektor lub organ) w przedmiocie w przedmiocie braku złożenia propozycji służby/pracy w Krajowej Administracji Skarbowej.
Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z 13 października 2017 r. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie braku złożenia propozycji pracy lub pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Wniósł o stwierdzenie bezczynności w związku z brakiem przedstawienia propozycji pracy lub służby i zobowiązanie organu do złożenia propozycji służby lub zatrudnienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o oddalenie.
W piśmie procesowym z 22 listopada 2017 r. skarżący wskazał, że ingerencja organu w stosunek służbowy funkcjonariusza polegająca na zmianie warunków pełnienia służby (poprzez złożenie propozycji nowych warunków jej pełnienia) stanowi decyzje administracyjną. Ponadto wskazał, iż ewentualnie propozycja służby lub pracy powinna być uznana za inny akt lub czynność w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), "p.p.s.a.".
W piśmie procesowym z 5 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego.
Postanowieniem z 8 lutego 2018 r. Sąd pierwszej instancji dopuścił do udziału w sprawie Związek Z. w O. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że stosownie do art. 3 § 1, 2 i 3 p.p.s.a. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji jest dopuszczalna w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Inaczej mówiąc skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje wówczas, gdy organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jednej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. form, a także gdy organ zobowiązany jest dokonać innej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej, albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tychże ustaw.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie skarżący w treści skargi wprost wskazał, że składa skargę na bezczynność w zakresie nie przedstawienia propozycji zatrudnienia albo służby. Ponadto w skardze skarżący domagał się zobowiązania organu do złożenia propozycji pracy albo służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Natomiast w piśmie procesowym z 5 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącego zmodyfikował treść żądania, domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego.
Odnosząc się do powyższego Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (§ 2). Przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości modyfikacji treści skargi poprzez zastąpienie jednego żądania innym żądaniem. Nie istnieje wobec tego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, możliwość uznania, że przedmiotem niniejszej skargi była bezczynność organu polegająca na braku innego działania, niż to określono w skardze. Przy czym Sąd ten miał na uwadze, że stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza jednak, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności oraz jej rodzaju. Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Wskazanie przez stronę zaskarżonego organu i działania, którego skarga dotyczy - wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości - jest dla sądu wiążące (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2010 r., sygn.. akt I OSK 1523/10, LEX nr 741558).
Tym samym przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegająca na nieprzedstawieniu propozycji służby lub pracy, a nie bezczynność wyrażająca się w niewydaniu decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego.
Ocenę dopuszczalności niniejszej skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej Sąd ten poprzedził oceną charakteru pisemnej propozycji dalszej służby lub nowych warunków zatrudnienia, a w szczególności, czy stanowi ona jedną z form działania organów administracji publicznej, określoną w przepisach dotyczących właściwości sądów administracyjnych, wymogu podjęcia, bądź nie, przez organ takiego rozstrzygnięcia.
Sąd pierwszej instancji przytoczył art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm. – dalej jako "przepisy wprowadzające"), wskazując, że przedmiotowa propozycja dalszej służby lub zatrudnienia nie stanowi żadnego z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 1-3 i 4a-7 p.p.s.a. Następnie powołał się na art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej jako "k.p.a."). Sąd ten wskazał, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że będąc szczególnym rodzajem aktu administracyjnego, decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek.
Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (vide uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 1987 r., sygn.. akt SA/Wr 730/87, CBOSA).
Brak jest przepisów prawa przewidujących, że konkretyzacja prawa (przedstawienie propozycji) ma nastąpić w drodze decyzji. Propozycja nie stanowi też władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków. Z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających wynika jedynie uprawnienie dla wskazanego w powyższej normie organu do złożenia w zakreślonym terminie propozycji służby lub zatrudnienia.
Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy postepowania. Stosownie bowiem do art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Tym samym funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji. Dlatego dopiero odmowa przyjęcia propozycji przez funkcjonariusza prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z uwagi na powyższe, propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej. Propozycja ta nie stanowi także aktu lub czynności, o jakich mowa a art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a..
Sąd ten podzielił pogląd wyrażony w literaturze (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Warszawa 2005), że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 określają następujące elementy:
- 1) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia, wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.,
- 2) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność,
- 3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu,
- 4) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny,
- 5) akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Sąd pierwszej instancji wskazał również, że przedstawiana funkcjonariuszowi celnemu na podstawie przepisów wprowadzających propozycja zatrudnienia albo służby nie dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący jako funkcjonariusz był podporządkowany służbowo Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej.
W związku z powyższym Sąd ten uznał, że propozycja zatrudnienia złożona skarżącemu nie stanowi aktu lub czynności, która podlegałaby kognicji sądów administracyjnych, a co za tym idzie również bezczynność organu w zakresie nie przedłożenia tej propozycji wyłączona jest spod kognicji sądu administracyjnego.
W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżając ww. postanowienie w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga winna być odrzucona;
- - art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, ze sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdy takiej kognicji podlega oraz z ostrożności procesowej,
- - art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdy takiej kognicji podlega.
W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Wskazał, że zarówno propozycja pracy, jak i służby objęte są kognicją sądu administracyjnego, zatem w obu przypadkach kognicją tą objęta jest również bezczynność organu w powyższym zakresie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W pismach procesowych z 27 sierpnia 2018 r. oraz 28 stycznia 2019 r. skarżący uzupełnił swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, przytaczając treść wyroków sądów administracyjnych zapadłych w podobnych sprawach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Problematyka przedstawiania lub nieprzedstawiania funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej propozycji pracy lub służby była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. w sprawie o sygn. akt
I OPS 1/19 (dostępna w bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.
Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 przepisów wprowadzających). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.
Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 przepisów wprowadzających). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (j.t. Dz. U. poz. 1947 ze zm.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.
Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia.
W niniejszej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu nie przedstawił M. S. ani propozycji pracy, ani propozycji służby, a więc zastosował wobec niego jedno z rozwiązań prawnych przewidzianych w przepisach wprowadzających w zakresie stosunku służby, tj. brak złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Przy czym prawodawca brak ten powiązał z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. – art. 170 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Oznacza to, że nieprzedstawienie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej takiej propozycji nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w tym przepisie – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.
Z tego względu przyjąć należy, iż skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie niezłożenia M. S. pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub pracy jest niedopuszczalna.
W świetle powyższego za prawidłowe należało uznać zaskarżone skargą kasacyjną rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, który odrzucił skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie złożenia propozycji służby lub pracy, wobec czego zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 oraz 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).