Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009r. sygn. akt IV SA/GL 953/08 oddalił skargę G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2008r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], Prezydent Miasta Katowice na podstawie art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) oraz art. 104 i 163 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił z dniem [...] września 2007 r. decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], przyznającą świadczenie pielęgnacyjne G. P. W uzasadnieniu wskazano, że powodem uchylenia decyzji było uznanie wypłaconych dotychczas świadczeń za niezależnie pobrane. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono bowiem, że osoba wymagająca opieki – J. P., przebywa w Specjalnym Ośrodku Szkolno – Wychowawczym dla Dzieci [...] w K., a więc w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, co zostało potwierdzone zaświadczeniem wystawionym przez dyrektora tego ośrodka oraz zameldowaniem tymczasowym J. P. w Krakowie.
Organ zaakcentował, że stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, w specjalnym ośrodku szkolno – wychowawczym i korzysta w nim z całodobowej opieki albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. W rezultacie, umieszczenie J. P. w dniu [...] września 2007 r. w przywołanym Ośrodku oznacza brak podstaw do wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego i skutkować musi uznaniem tego świadczenia za świadczenie niezależne.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. P. domagając się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od grudnia 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. Argumentowała, że nauka jej córki w szkole trwa 4 dni w tygodniu, a nie jak twierdzi organ co najmniej 5 dni. Nadto, wskazała na swoją trudną sytuację finansową i niepełnosprawność córki, która powoduje konieczność sprawowania nad nią osobistej opieki przez co najmniej 20 dni w miesiącu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Podkreśliło, iż uprawnienie do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego wymaga wystąpienia dwóch przesłanek: matka lub ojciec dziecka albo jego opiekun faktyczny muszą sprawować opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności oraz muszą w związku z tą opieką zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast przesłanką wyłączającą przyznanie świadczenia jest okoliczność, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie gdy dziecko korzysta z opieki instytucji zapewniającej jej całodobową opiekę co najmniej 5 dni w tygodniu. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie podstawową sprawą było ustalenie, czy Specjalny Ośrodek Szkolno – Wychowawczy dla Dzieci [...] w K. jest placówką, która świadczy taką właśnie opiekę.
Kolegium po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, na podstawie pisma dyrektora tego ośrodka z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], ustaliło, że ośrodek, w którym przebywa córka odwołującej zapewnia całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu z wyjątkiem ferii zimowych, letnich i świąt, dlatego świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G. P. wyraziła swoje niezadowolenie z treści powyższej decyzji i wniosła o jej zmianę poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ponownie zaakcentowała, że jej córka J. P. ma zapewnioną całodobową opiekę jedynie przez 4 dni w tygodniu, od poniedziałku do czwartku, czego potwierdzeniem jest dołączone do skargi zaświadczenie wydane przez dyrektora ośrodka z dnia [...] listopada 2007 r. Natomiast różnice w zaświadczeniach wystawionych przez dyrekcję ośrodka, dotyczące okresu sprawowania rzeczywistej opieki, wynikają z faktu, że placówka ta jest również normalną szkołą, w której uczą się także dzieci zdrowe i chore, z różnym stopniem niepełnosprawności. Skarżąca oświadczyła, że w czasie kiedy córka przebywa poza ośrodkiem ponosi wszystkie koszty związane z jej nauką, przejazdem i wyżywieniem.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę G. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i przytaczając regulacje z art. 17 ust. 1 i 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodziny (tj. Dz. U. z 2006 nr 139 poz. 992 z późn. zm.) stwierdził, że istotne znaczenie dla oceny prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma właściwe rozumienie wyrażeń zawartych w powołanym przepisie, a mianowicie "placówki zapewniającej opiekę całodobową przez co najmniej 5 dni w tygodniu" oraz właściwe wyjaśnienie charakteru placówki, w której dziecko przebywa i którego rodzic występuje z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem Sądu o uprawnieniach do świadczenia pielęgnacyjnego decyduje możliwość (gotowość) zapewnienia opieki przez placówkę przez taki okres, a nie faktyczna liczba dni przebywania dziecka w ciągu tygodnia w placówce, czy też liczba godzin w poszczególnych dniach. Zatem, w przypadku kiedy umieszczenie w specjalnym ośrodku szkolno – wychowawczym nastąpiło w związku z koniecznością kształcenia osoby wymagającej opieki, wyłączenie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nastąpi nie wskutek samego faktu umieszczenia w ośrodku, ale dopiero wówczas, kiedy ośrodek taki zapewnia całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, przy czym specjalny ośrodek szkolno – wychowawczy nie został wyłączony z pojęcia "placówki", w której możliwe jest umieszczenie osoby wymagającej opieki w związku z koniecznością jej kształcenia.
Na podstawie § 1 pkt 1 lit. d, § 26, § 27, § 32 i § 33 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. Nr 52, poz. 467 z późn. zm.) specjalne ośrodki szkolno – wychowawcze zapewniają całodobową opiekę i wychowanie dla dzieci oraz młodzieży w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania oraz umożliwiają realizację indywidualnych programów edukacyjnych. Tym samym są to placówki stworzone w celu kształcenia, zapewniające wychowankom całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu przez cały rok szkolny.
Sąd pierwszej instancji uznał za bezsporne w kontrolowanej sprawie, że córka skarżącej, na podstawie skierowania wydanego (na wniosek matki) przez Prezydenta Miasta Krakowa została umieszczona od dnia [...] września 2007 r. w Specjalnym Ośrodku Szkolno – Wychowawczym dla Dzieci [...] w K., do którego stosuje się przepisy powołanego rozporządzenia z dnia 7 marca 2005 r. Znajduje to potwierdzenie w zaświadczeniu dyrektora powołanego ośrodka z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdzającego, że istniejący przy ośrodku internat jest placówką, która zapewnia słuchaczom całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem ferii zimowych, letnich oraz świąt.
Zdaniem Sądu wbrew ocenie skarżącej nie ma sprzeczności pomiędzy powyższym zaświadczeniem, a zaświadczeniem wystawionym przez dyrektora ośrodka w dniu [...] listopada 2007 r., stwierdzającym, że jej córka w roku szkolnym 2007/2008 jest "słuchaczką klasy IE na kierunku Technik prac biurowych" (cytat), zaś nauka odbywa się od poniedziałku do czwartku i w tym czasie ośrodek zapewnia słuchaczom całodobową opiekę w internacie. Sprzeczność w przywołanych zaświadczeniach nie występuje, albowiem informacje w nich zawarte nie wykluczają się wzajemnie. Zaświadczenie z dnia [...] listopada 2007 r. dotyczy wyłącznie indywidualnego okresu odbywania nauki w klasie, do jakiej została przypisana córka skarżącej.
Natomiast zaświadczenie z dnia [...] lipca 2008 r. odnosi się do funkcjonowania internatu w ogólności (w całej placówce), w tym również do córki skarżącej. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że działający przy ośrodku internat zapewnia jej słuchaczom całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu z wyjątkiem ferii zimowych, letnich oraz świąt.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że istotą i celem świadczenia pielęgnacyjnego jest finansowa pomoc tym rodzicom, którzy z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W sytuacji, gdy dziecko wymagające opieki przebywa w placówce, która może mu zapewnić właściwą opiekę, nie zachodzi konieczność rezygnacji z zatrudnienia.
A dla sprawy bez znaczenia są indywidualne uzgodnienia dotyczące czasu sprawowania przez ośrodek opieki, dokonane pomiędzy dyrekcją ośrodka a skarżącą, jak również okoliczności związane z dowożeniem i odbiorem córki ze szkoły.
Przewidziane w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest uzależnione wyłącznie od tego, czy placówka, w której przebywa dziecko zapewnia całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu i wbrew ocenie skarżącej, nie jest istotny wymiar czasu, w jakim konkretnie dziecko przebywa w danej placówce. Przepis ten przez pojęcie "5 dni w tygodniu" rozumie możliwości zapewnienia opieki przez taki okres, a nie oznacza liczbę dni rzeczywistego przebywania w ośrodku. W konsekwencji nie ma faktycznego znaczenia, iż córka skarżącej przebywa w ośrodku od poniedziałku do czwartku, zaś pozostały czas spędza pod opieką matki, bowiem ma ona realną możliwość przebywania w internacie przez 5 dni w tygodniu. Dzięki istnieniu internatu córka skarżącej ma zapewnioną opiekę od poniedziałku do piątku każdego tygodnia, co oznacza również, że skarżąca została zwolniona w tym czasie z obowiązku opieki nad córką i może podjąć pracę zarobkową. Cel ustawy o świadczeniach rodzinnych, jakim jest zapewnienie dziecku legitymującemu się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności opieki został tym samym spełniony.
Podkreślając brak form pośrednich przytoczonego uregulowania z art. 17 ust. 5 lit. b o świadczeniach rodzinnych Sąd pierwszej instancji uznał, że kontrolowane decyzje są prawidłowe.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. P. reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu.
Zaskarżając wyrok w całości, autor skargi kasacyjnej podnosił:
- 1) naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: u.P.p.s.a.) a to:
- a) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej: u.P.u.s.a.), art. 3 § 2 u.P.p.s.a., art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" u.P.p.s.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do obrazy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 17 ust. 1 i 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) i art. 18, 71 ust. 1 Konstytucji pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia tego rodzaju naruszenia;
- b) art., 134 § 1 oraz art. 141 § 4 u.P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 17 ust. 1 i 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) i art. 18, 71 ust. 1 Konstytucji;
- 2) naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 u.P.p.s.a.), a to:
art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) i art. 18, 71 ust. 1 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zaszły ustawowe przesłanki negatywne wyłączające prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wskazując na powyższe zarzuty kasator wnosił o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania;
- 2) zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem wynagrodzenia adwokata za zastępstwo według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano na potrzebę wykładni art. 17 ust. 1 i 17 ust. 5 pkt 2 lit. b w kontekście regulacji zawartej w art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 20 ust. 1 i 23 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z dnia 20 listopada 1989 (Dz. U. z 1991 r. nr 120, poz. 526 ze zm.).
Skarga kasacyjna odnosi się również do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 lipca 2002 r. sygn. P41/07, który w istocie swej umożliwił korzystanie ze świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które sprawują opiekę nad innym niż własne dziecko niepełnosprawnym niepełnoletnim członkiem rodziny.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej zasadniczo i zarazem wyłącznie znaczenie przy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ma relacja faktyczna pomiędzy dzieckiem skarżącej a przedmiotową placówką, a faktem jest, ze dziecko to przebywa w placówce jedynie 4 dni w tygodniu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy podkreślić, że kontrola przedmiotowej sprawy zarówno przez Sąd pierwszej instancji jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny musi się odnosić do stanu prawnego, jaki obowiązywał w czasie rozstrzygania sprawy przez organy administracji publicznej.
Przepis art. 17 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 136 poz. 992 ze zm.) brzmiał – "Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: osoba wymagająca opieki została umieszczona w specjalnym ośrodku szkolno – wychowawczym i korzysta w nim z całodobowej opieki albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu."
Od dnia 02.01.2009 r. ustawą z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2008 r. nr 223 poz. 1456) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "b" mówi o całodobowej opiece przez więcej niż 5 dni w tygodniu, jednakże ta regulacja nie ma w rozpoznawanej sprawie zastosowania.
Biorąc pod uwagę uregulowania zawarte w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) należy stwierdzić, że dokonanie oceny o zgodności z prawem zaskarżonego aktu jest możliwe tylko na podstawie stanu faktycznego, który istniał w chwili podjęcia danego aktu i stanowił podstawę faktyczną.
Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu zasadniczo nie podlega uwzględnieniu, gdyż sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy "in merito" i dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej.
Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy organy rozstrzygające sprawę wydały decyzje w 2008 r. (I instancja [...].03.2008 r.; II instancja [...].10.2008 r.), stąd chybiony jest zarzut wadliwego zastosowania przepisów prawa przez Sąd, gdyż przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych stosował organ, a Sąd jedynie kontrolował prawidłowość ich zastosowania.
Ubocznie należy jedynie wskazać, że wady decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ze swej istoty nie są wadami o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialnoprawny.
Wobec tego podważenie zasadności wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę, który rzekomo nie zauważył rażącego naruszenia prawa przez organy rozstrzygające sprawę, musiałoby nastąpić w oparciu o zarzut oparty na podstawach z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. Jak to jednak wykazano wyżej zarzut rażącego naruszenia prawa przez organy rozstrzygające sprawę nie miał miejsca – gdyż ustawodawca w regulacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "b" w brzmieniu przepisu do dnia 01.01.2009 r. włącznie zakładał, że sam fakt umieszczenia osoby wymagającej opieki w placówce wywołuje negatywny skutek w postaci braku prawa do świadczenia, a decydujące znaczenie ma wyłącznie charakter placówki, tj. fakt, że funkcjonuje ona co najmniej 5 dni w tygodniu, przy czym bez znaczenia są indywidualne uzgodnienia dotyczące czasu sprawowania opieki przez ośrodek.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybione są również zarzuty wskazujące na naruszenie art. 18 i 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Oba wspomniane przepisy nakładają obowiązki na Państwo ochrony rodziny.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie wykazują jednak, aby w kontrolowanej sprawie dobro rodziny skarżącej zostało naruszone. [...]-letnia córka skarżącej ma umożliwioną edukację i korzysta z pomocy Państwa, którą zapewnia się jej przez 25 dni każdego miesiąca. Pozostałe 5 lub 6 dni w miesiącu obowiązki te przejmuje skarżąca, która w dacie rozstrzygania miała [...] lat.
Żaden z przepisów RP nie przewiduje przejęcia pełnej, niczym nie ograniczonej opieki przez Państwo, zarówno nad dzieckiem niepełnoletnim, posiadającym rodziców nie pozbawionych władzy rodzicielskiej, a tym bardziej pełnoletnim, wymagającym opieki ze strony rodzica (ów).
Bez wątpienia zmiany legislacyjne, które weszły w życie 02.01.2009 r. za wyjątkiem przepisów, o których mowa w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 17.10.2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazują na zwiększenie obowiązków Państwa, jeżeli chodzi o rodzaj specjalnych ośrodków szkolno – wychowawczych i precyzują przepisy poprzez określenie, że dziecko korzysta z opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, nie daje to jednak podstaw do twierdzenia, że poprzednie regulacje prawne i ich stosowanie przez organy było dotknięte nieważnością.
Z powyższych względów na zasadzie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowioną z urzędu za wykonywaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.