Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1751/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 218/13 oddalił skargę E. N. i W. C. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2012 r. E. L. domagała się dokonania zmiany "przebiegu granicy działki nr [...], zmiany rodzaju użytków gruntowych w działce nr [...], ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] obręb [...], gmina W.". Do wniosku dołączono: 1) mapę ustalenia przebiegu granic nieruchomości;

1. 2) mapę uzupełniającą pomiaru budynku;
2. 3) arkusz danych ewidencji budynku;
3. 4) materiały sporządzone i poświadczone przez geodetę. Wśród materiałów sporządzonych i poświadczonych przez geodetę znajdował się odpis protokołu ustalenia przebiegu granic do celów ewidencji gruntów i budynków z dnia 24 marca 2012 r. z podpisanym przez W. C., jako współwłaściciela działki [...], sąsiedniej z działką [...], oświadczeniem, że granica między tymi działkami została ustalona w obecności podpisanych i co do jej przebiegu przedstawionego na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu, nie zgłaszają zastrzeżeń. Stanowiąca załącznik wniosku "mapa ustalenia przebiegu granic nieruchomości" opracowana przez geodetę R. S. została przyjęta do państwowego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dnia 14 kwietnia 2012 r. (nr ewid. [...]).

Starosta Wadowicki zawiadomił wnioskodawczynię - właścicielkę działki [...] oraz W. C. i E. N., jako współwłaścicieli działki [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany przebiegu granic między tymi działkami bez zmiany powierzchni i oznaczenia.

W dniu 4 maja 2012 r. W. C. złożył do protokołu oświadczenie, że nie wyraża zgody na zmianę granicy między dz. [...] i [...], gdyż został wprowadzony w błąd przy pomiarze granic i podpisał protokół. W jego ocenie winna być zmierzona również granica działki [...] z graniczącą z nią od strony wschodniej działką [...], czego nie obejmuje dokumentacja.

Starosta Wadowicki pismem z dnia 8 maja 2012 r. poinformował strony o treści oświadczenia z dnia 4 maja 2012 r. oraz, że na wniosek J. J., właściciela działki [...] Burmistrz Wadowic postanowieniem jeszcze z [...] września 2007 r. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe tej działki z działką [...]. Praca była zgłoszona w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za nr [...], ale nie została zakończona – operatu rozgraniczenia nie złożono do zasobu geodezyjno-kartograficznego.

W związku z pismami skarżącego skierowanymi do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami oraz Wydziału Budownictwa mającymi charakter skarg na mające sanować samowolę budowlaną czynności geodety R. S., geodeta wyjaśnił, że przebieg granicy ewidencyjnej pomiędzy działkami [...] i [...] uwidoczniony na obowiązującej numerycznej mapie ewidencyjnej jest następstwem błędnej, tzw. wektoryzacji granic działek dokonanej podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków gminy Wadowice operatem modernizacji [...] z 2008 r. Przebieg granicy ewidencyjnej działek uwidoczniony na mapie sporządzonej przez tego geodetę odpowiada przebiegowi uwidocznionemu na mapie ewidencyjnej w skali 1:2880 przed modernizacją ewidencji z 2008 r.

Starosta Wadowicki ustalił, że w okresie od dnia 13-31 października 2008 r. wyłożony został projekt operatu opisowo kartograficznego, dotyczący założenia ewidencji budynków oraz modernizacji mapy ewidencyjnej w skali 1:2000, 1:2880, 1:5000 z postaci analogowej do postaci cyfrowej oraz aktualizacji powierzchni działek i użytków gruntowych m.in. dla obrębu [...]. W okresie wyłożenia nikt zainteresowany nie złożył zarzutów i z dniem 12 listopada 2008 r. projekt stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, o czym zamieścił informację z dnia 24 lutego 2009 r. Starosta Wadowicki, w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 17 marca 2009 r. Nr 137, poz. 960.

Dokumentacja związana z projektem budowlanym na działce wnioskodawczyni nr [...], oparta była na wydanej przez organ mapie dla celów projektowych, na których budowa w całości mieściła się w granicach ewidencyjnych działki [...], sprzed modernizacji ewidencji. Zdaniem Starosty załączona przy wniosku o wprowadzeniu zmiany dokumentacja geodezyjno-kartograficzna nie przesuwa granicy na niekorzyść właścicieli działki [...], ale ustala jej przebieg zgodnie ze starą mapą ewidencyjną w skali 1:2880. Podkreślono, że zgodne są z tą mapą i widoczne na gruncie granice między działkami.

W piśmie z dnia 9 lipca 2012 r. W. C. oraz E. N. podtrzymali brak zgody na zmianę granicy ich działki [...] z działką [...].

Wobec powyższego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Starosta Wadowicki odmówił wprowadzenia w ramach aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] zmiany polegającej na zmianie przebiegu granic, oraz orzekł o zmianie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], polegającej na zmianie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] zgodnie z "Mapą ustalenia przebiegu granic nieruchomości" przyjętą do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 17 kwietnia 2012 r. za numerem [...].

W ocenie Starosty Wadowickiego, wobec kwestionowania przez skarżących przebiegu granicy sprawa w tym zakresie nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, gdyż zgodnie z § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) "w razie wystąpienia sporu granice wskazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego".

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. L. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Wadowickiego z dnia [...] lipca 2012 r. i orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], polegającej na zmianie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], zgodnie z "Mapą ustalenia przebiegu granic nieruchomości" przyjętą do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 17 kwietnia 2012 r.za numerem [...].

Organ II instancji uzupełnił materiał dowodowy i ustalił, że przed modernizacją ewidencji gruntów obowiązywała w obrębie [...] analogowa mapa w skali 1:2880. Na mapie w tej skali figurowały już działki [...], [...] (a także [...]) podczas sporządzania operatu pomiarowego działek (innych) w 1986 r. Operat ten został przyjęty do zasobu geodezyjno-kartograficznego w dniu 10 lutego 1986 r. za nr [...] (w skrócie operat [...]). Powyższa mapa odpowiadała mapie katastralnej w skali 1:2880,

W wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali m.in. dla obrębu [...] na podstawie tzw. wektoryzacji dotychczasowej analogowej mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 powstała dla tego obrębu numeryczna mapa ewidencji gruntów i budynków w skali 1:2000, obowiązująca od 1 listopad 2008 r., na której granica między działkami [...] i [...] przebiega inaczej, niż według poprzedniej ewidencji.

Dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych wykazane w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dlatego możliwe i dopuszczalne było zaktualizowanie danych ewidencyjnych co do przebiegu granic ewidencyjnych działek w trybie przewidzianym przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Dla rozpoznania wniosku o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków organ I instancji przyjął tryb postępowania administracyjnego, w którym w przedmiocie wniosku rozstrzyga się decyzją organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, a nie w formie czynności materialno-technicznej. Dla decyzji Starosty Wadowickiego zasadnicze znaczenie miało oświadczenie skarżącego W. C. złożone dnia 4 maja 2012 r., do protokołu przed Starostą Wadowickim, w którym nie wyraził zgody na zmianę granic działek [...] i [...].

Złożenie tego oświadczenia miało miejsce w sytuacji, gdy po złożeniu w dniu 24 marca 2012 r. przez W. C. (przy nieobecności prawidłowo zawiadomionej E. N.) do protokołu ustalenia przebiegu granic dla celów ewidencyjnych oświadczenia, że granica została ustalona w jego obecności, a co do jej przebiegu na szkicu nie wnosi zastrzeżeń, sporządzona została i przyjęta do zasobu geodezyjno-kartograficznego dokumentacja mająca stanowić podstawę wprowadzonej zmiany.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przyjął, że na etapie przewidzianego przepisami § 37 i § 38 rozporządzenia trybu pozyskiwania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych m.in. w sytuacji gdy dane dokumentacji nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, przebieg granicy działek [...] i [...] względem siebie ustalony został przez strony zgodnie, bez zastrzeżeń. Natomiast skarżący może podważyć swoje oświadczenie woli przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu o aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków.

Organ II instancji wskazując na treść przepisów § 35 w zw. z § 45 ust. 2, § 36, § 37, § 38 i § 39 oraz § 47 ust. 3 i § 48 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. przyjął, że sprawa została wyjaśniona w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia, a przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operat pomiarowy uprawnionego geodety R. S. ([...]) może stanowić podstawę do wprowadzenia w obowiązującej ewidencji, zmiany aktualizującej tę ewidencję, przez określenie innego przebiegu granicy ewidencyjnej między działkami [...] i [...].

Opierając się na przyjętym stanowisku, że dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych wykazane w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym z uwagi na brak w zasobie geodezyjnym takiej dokumentacji, organ odwoławczy za uzasadnione przyjął oparcie wprowadzonych w ewidencji zmian co do przebiegu granic, na trybie przewidzianym § 37 i in. rozporządzenia. Wskazano, że w świetle dokumentacji operatu pomiarowego przyjętej do zasobu, podstawę wprowadzenia zmiany stanowiły dane wynikające z operatu pomiarowego [...], poprzednio obowiązującej mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 oraz zgodne oświadczenie stron złożone do protokołu ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków w dniu 24 marca 2012 r., co do przebiegu tych granic na gruncie i na sporządzonym szkicu.

Stanowiący podstawę wprowadzenia zmian operat pomiarowy przyjmuje przebieg granic działek [...] i [...] według stanu istniejącego na gruncie, który odpowiada przebiegowi granic na mapie ewidencji gruntów w skali 1:2880 sprzed modernizacji. Stan ten nie był kwestionowany na etapie procedury ustalenia przebiegu granic.

W tych okolicznościach, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i orzeczenia merytorycznego przez wprowadzenie zmiany.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. wnieśli E. N. i W. C. opierając ją na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 7d i art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 36, § 37 i § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także na podstawie przepisów postępowania – art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę powołał się m.in. na art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2012 r. Nr 143, poz. 1287 ze zm.) i wskazał, że samo zgłoszenie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków nieudokumentowanej albo bez wykazania – na żądanie starosty – stosownym dokumentem podstawy do wprowadzenia tych zmian prowadzi do odmowy ich dokonania.

Zdaniem Sądu w sprawie nie zostały naruszone przepisy art. 7d i 7b i art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skoro decyzję w I instancji wydał Starosta Wadowicki jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 6a ust.1 pkt 2 lit. b ustawy), to organem wyższego stopnia, właściwym do rozpoznania odwołania jest zgodnie z art. 7 lit. b ust. 2 pkt 2 z zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. i art. 127 § 2 k.p.a. był Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Z kolei adresatem obowiązku nałożonego art. 22 ust. 2 ustawy nie są organy ewidencji gruntów i budynków lecz określone tym przepisem podmioty. Z akt sprawy wynika, że wszczęcie postępowania w tej sprawie zainicjowane zostało zgłoszeniem przez uczestniczkę zmian co do przebiegu granicy połączonym ze złożeniem – bez wzywania przez organ – dokumentu geodezyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, który miał stanowić podstawę wprowadzenia zmian.

W oparciu o to zgłoszenie Starosta nie dokonał jednak zmiany w formie czynności materialno-technicznej, o której mowa w przepisach § 48 i § 49 rozporządzenia, lecz wszczęte zostało postępowanie administracyjne stosownie do § 47 ust. 3 rozporządzenia, w którym zapadła decyzja organu I instancji. Również przepis art. 22 ust. 2 ustawy nie został naruszony przez organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił uwagę, że jednym z centralnych pojęć ewidencji gruntów i budynków jest pojęcie działki ewidencyjnej definiowanej § 9 ust. 2 w zw. z § 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W myśl tych przepisów działka ewidencyjna – jako najmniejsza jednostka podziału kraju dla celów ewidencyjnych – stanowi ciągły obszar gruntu położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Nie może zatem w ewidencji gruntów i budynków figurować działka, która pozbawiona byłaby granic ewidencyjnych, gdyż posiadanie granic ewidencyjnych jest warunkiem koniecznym bytu działki ewidencyjnej. Wbrew natomiast stanowisku skarżących, przebieg granic działki ewidencyjnej nie przesądza o zasięgu prawa własności nieruchomości. W świetle regulacji art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 45 ust. 1 k.c. nieruchomość musi się składać z co najmniej jednej działki ewidencyjnej objętej księgą wieczystą.

Stosownie natomiast do art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U z 2013 r., poz. 707 ze zm.) podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej stanowią dane z katastru nieruchomości, tj. z ewidencji gruntów i budynków, definiowanej art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z § 28 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie powadzenia ksiąg wieczystych (Dz. U. Nr 102, poz. 1122 ze zm.), dane dotyczące nieruchomości gruntowych i budynkowych wpisuje się w księdze wieczystej na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów lub innego dokumentu sporządzonego na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oznaczenie nieruchomości zawarte jest w dziale I księgi wieczystej.

Stosownie do § 31 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia oznaczeniu nieruchomości w dziale I-D księgi wieczystej służą mapa i opis nieruchomości, przez wskazanie (w Łamie 4-tym) numerów kart akt pod którymi znajdują się dokumenty geodezyjne, numeru obrębu ewidencyjnego i numeru działki ewidencyjnej. Zgodnie z § 31 ust. 1 pkt 6 obszar nieruchomości stanowi sumę powierzchni pól działek ewidencyjnych.

Zarazem za powszechnie przyjęte w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. np. wyrok z dnia 24 listopada 1997 r., sygn. akt II CKC 110/97, LEX nr 32492, Prok i Pr - akt 1998/5/28) jak i w piśmiennictwie (por. St. Rudnicki, Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece, Wyd. Praw. Wyd. III 2000 r. str. 36 in wraz z powołanym orzecznictwem) uważa się, że elementy oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej, nie są objęte domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa (art. 3), ani nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Przepis art. 27 ustawy o księgach wieczystych i hipotece określa tryb postępowania sądu prowadzącego księgę wieczysta w przypadku niezgodności danych z katastru nieruchomości z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej.

Z powyższych regulacji, zdaniem Sądu, wynika, że mapa ewidencji gruntów i wyrys z tej mapy oraz opis nieruchomości danymi ewidencyjnymi, jako elementy oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej nie są objęte ustawowym domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa i nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W konsekwencji wpis prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej, nie stoi na przeszkodzie zmianie w postępowaniu ewidencyjnym danych opisujących tę nieruchomość, a w szczególności przebiegu granic działek ewidencyjnych tworzących tę nieruchomość.

W ocenie Sądu niewłaściwe jest odwołanie się w skardze do § 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów jako przepisu określającego dokumenty, na podstawie których dokonuje się ewidencji gruntów przebiegu granic. Przepis ten wyłącznie określa dokumenty, na podstawie których dokonuje się uwidocznienia w ewidencji praw właścicieli, wieczystych użytkowników i jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, do gruntów budynków lokali. Przepis ten dotyczy informacji podmiotowych, a nie przedmiotowych.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowiący kataster nieruchomości (ewidencję gruntów i budynków) zbiór informacji, cechuje się tym, że jest systematycznie aktualizowany.

Rozporządzenie w § 44 pkt 2 nakłada na starostę obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Zgodnie z przepisem § 46 ust. 1 dane ewidencyjne mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek. Aktualizacja operatu następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1), przy czym w myśl ust. 2 do aktualizacji operatu odpowiednio stosuje się przepisy § 35. Ten ostatni przepis określa źródła danych ewidencyjnych, stanowiąc iż źródłami danych ewidencyjnych m.in. są: materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym /pkt 1/, wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych (pkt 3); dane w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne (pkt 4), a także dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne (pkt 5).

Zawarte w art. 45 § 2 rozporządzenia odesłanie w postępowaniu w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencyjnego, do odpowiedniego stosowania § 35 rozporządzenia, (zawartego w Rozdziale 2 dotyczącym zakładania ewidencji gruntów), oznacza również odesłanie do odpowiedniego stosowania § 36 rozporządzenia, będącego uszczegółowieniem § 35. Przepis § 36 reguluje bowiem tryb wykazywania w postępowaniu ewidencyjnym granic działek ewidencyjnych. W świetle tej regulacji, samoistną podstawę ustalenia w postępowaniu ewidencyjnym granic działki ewidencyjnej, może stanowić tylko dokument, który jest przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a został sporządzony (wytworzony) w jednym z rodzajów postępowań określonych § 36 pkt 1-6 rozporządzenia.

Natomiast § 37 stanowi, że w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie.

Zdaniem Sądu I instancji organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjął, że zaistniała podstawa do ustalenia przebiegu granic działek [...] i [...] względem siebie dla celów ewidencji gruntów i budynków, przewidziana w § 37 rozporządzenia.

Ze znajdujących się w aktach operatu pomiarowego [...] dokumentów geodezyjnych, wydanych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej i potwierdzonych za zgodność przez Kierownika tego ośrodka i opatrzonych stosownymi klauzulami wynika, że mapa ewidencyjna numeryczna w skali 1:2000 założona w następstwie modernizacji mapy ewidencji nie spełnia wymagań obowiązujących standardów technicznych w zakresie dokumentacji przebiegu granic działek i położenia gruntów, mimo że w świetle § 82 rozporządzenia dokumenty te mogły być wykorzystane przy modernizacji ewidencji.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano także, że pojęcie aktualizacji w rozumieniu § 45 ust. 1 rozporządzenia nie wyłącza usuwania błędów lub omyłek w ewidencji gruntów i budynków, poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian wpisów w bazie danych ewidencyjnych, jeżeli uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja ma odzwierciedlać, a nie tworzyć.

Podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, oprócz wymienionych w § 46 ust. 2 pkt 1 prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych może stanowić także w myśl § 46 ust.2 pkt 2 opracowanie geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Składniki wykazów zmian danych ewidencyjnych określa § 46 ust. 3 rozporządzenia.

Domagając się wprowadzenia zmiany uczestniczka przedstawiła przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] operat pomiarowy sporządzony przez geodetę R. S. Zdaniem Sądu wprowadzenie zmian ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia nastąpić może w dwojakim trybie, tj. poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej polegającej na wprowadzeniu do bazy danych zmiany na postawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2-3 ustawy w związku z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o czym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1 rozporządzenia), albo w drodze decyzji. Tę drugą formę rozstrzygnięcia zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskanych dodatkowo dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji.

Rozpoznanie i rozstrzygnięcie wniosku uczestniczki o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów, nastąpiło właśnie w trybie przewidzianego § 47 ust. 3 rozporządzenia postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji. Tylko ten tryb daje podstawy do poddania wprowadzonej zmiany kontroli sądowo administracyjnej przez wniesienie skargi na decyzję.

Przyjęcie trybu postępowania administracyjnego dla wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów, implikowało obowiązek zachowania przepisów dotyczących postępowania administracyjnego. W szczególności organy ewidencyjne obwiązane były zgodnie z przepisami art. 7 i 77 k.p.a. w ich brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. do podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Elementem operatu pomiarowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany jest m.in. przewidziany § 38 ust. 2 rozporządzenia, a sporządzony według wzoru stanowiącego załącznik nr 3, protokół ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków.

W świetle § 37 (przy zaistnieniu przesłanek do jego stosowania), dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowego pomiaru geodezyjnego lub fotogrametrycznego. Taki pomiar winien być poprzedzony ustaleniem przebiegu granic na gruncie. Natomiast zgodnie z § 38 ust. 2 ustalenie przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenie woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie. W świetle tej regulacji nie budzi, zdaniem Sądu, wątpliwości, że do protokołu ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków wpisuje się to zgodne oświadczenie woli osób, które były obecne przy czynnościach ustalenia przebiegu granic na gruncie. Odesłanie § 38 ust. 1 do stosowania, w zakresie zawiadomień, przepisów art. 32 ust. 1-4 ustawy, wskazuje na następujące konsekwencje prawne.

Po pierwsze nieusprawiedliwione niestawiennictwo nie wstrzymuje czynności geodety, a zatem osoba nieobecna bez usprawiedliwienia nie może powołać się na to, że nie złożyła "zgodnego oświadczenia", a w konsekwencji na brak zgody. Po drugie wyłączenie ze stosowania ust. 5 i 6 art. 32 wyraźnie wskazuje, że sporządzony w trybie § 38 ust. 2 i 4 protokół "graniczny" ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków, nie ma charakteru protokołu granicznego sporządzonego w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 5 przez geodetę uprawnionego w trybie przepisów Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Składniki tego protokołu określa § 20 powyższego rozporządzenia.

Według § 38 ust. 2 i 4 przewidziane wzorem protokołu ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków, oświadczenie obecnych na gruncie, że granica między określonymi działkami została ustalona w ich obecności i do jej przebiegu przedłożonego na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu, nie zgłaszają żadnych zastrzeżeń, nie ma charakteru aktu ugody zawartej przed uprawnionych geodetą w rozumieniu art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w postępowaniu rozgraniczeniowym. Oświadczenie złożone w trybie art. 38 ust. 2 rozporządzenia stanowi tylko element postępowania ustalenie przebiegu granic działek dla celów ewidencyjnych, poprzedzający terenowy pomiar geodezyjny lub fotogrametryczny i mieści w sobie także elementy oświadczenia wiedzy co do przebiegu tej granicy.

Zdaniem Sądu rację ma zatem organ II instancji, że złożone przez skarżącego, przy nieobecności prawidłowo zawiadomionej skarżącej do protokołu w dniu 24 marca 2013 r. oświadczenie było zgodne z oświadczeniem obecnej uczestniczki i dawało podstawę do dokonania dalszych czynności w postępowaniu o ustalenie przebiegu granic ewidencyjnych, które zakończyło się z chwilą opracowania operatu pomiarowego i przyjęcia go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To operat pomiarowy jest dokumentem geodezyjnym stanowiącym podstawę decyzji, a nie oświadczenie skarżącego.

Za uzasadnione uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanowisko zaskarżonej decyzji, że złożone przez skarżącego 4 maja 2012 r. przed organem I instancji do protokołu oświadczenie, że "nie wyraża zgody na zmianę granicy" z działką [...] nie miało doniosłości prawnej, dla prawidłowości czynności dokonanych przez geodetę w trybie przewidzianego § 37 i 38 ustalenia przebiegu granic działek dla celów ewidencji. Złożone do protokołu przed geodetą oświadczenie nie nadawało przebiegowi granic ewidencyjnych, charakteru granic prawnych – uzgodnionych i nie wyłączało rozstrzygnięcia sporu o zasięg prawa własności pomiędzy właścicielami sąsiadujących działek w trybie postępowania o rozgraniczenie. Przyjęte przez organ I instancji stanowisko, że oboje skarżący w piśmie z dnia 9 lipca 2012 r. nie wyrazili zgody na zmianę granicy nie znajduje oparcia w tym dokumencie podpisanym tylko przez skarżącego.

Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Oświadczenie z 24 marca 2012 r. w istocie potwierdzało przebieg granicy ewidencyjnej, który zgodny był z mapą ewidencji gruntów w skali 1:2880 obowiązującą przed modernizacją oraz stanem na gruncie i dawało podstawę do pomiaru terenowego dla ustalenia przebiegu granicy, który wykazał zgodność z mapą ewidencyjną obowiązującą przed jej modernizacją.

Sąd zauważył, że organ odwoławczy nie odniósł się do przyjętej przez Starostę Wadowickiego jedynej przeszkody do uwzględnienia zmiany jakiej upatrywał w treści § 39 rozporządzenia w związku z oświadczeniem skarżącego z 4 maja 2012 r. Uchybienie to (art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie jest przedmiotem zarzutu skargi. Dostrzegając je z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanął na stanowisku, że w okolicznościach sprawy przepis art. 39 rozporządzenia nie stanowił przeszkody we wprowadzeniu zmian w ewidencji, a uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Przepisy § 35-43 zawarte są w rozdziale 2 dotyczącym zakładania ewidencji gruntów i budynków i w tym zakresie stosowane są wprost. Istota regulacji zawartej w § 39 sprowadza się do tego, że spory graniczne podlegające rozstrzygnięciu w drodze postępowania rozgraniczającego, a więc spory o zasięg prawa własności nie mogą wstrzymać założenia ewidencji. W takiej sytuacji przepis określa jakie dane służą do wykazania przebiegu granic działek ewidencyjnych, gdyż jak wyżej stwierdzono, to granice określają działkę. Przewidziane § 45 ust. 2 odpowiednie stosownie § 35 a, w konsekwencji § 35-39, przy aktualizacji operatu ewidencji gruntów oznacza, że spór o zasięg prawa własności nie tamuje możliwości wprowadzenia zmian aktualizujących ewidencję m.in. przez usunięcie błędów, czy niedokładności ewidencji.

Natomiast ostateczna decyzja w przedmiocie rozgraniczenia lub orzeczenie sądu powszechnego – stanowi akt, który w świetle § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia jest samoistną podstawą wprowadzenia – nawet z urzędu – kolejnej zmiany w ewidencji gruntów.

Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja nie tworzy nowego stanu prawnego co do zasięgu prawa własności, a tylko aktualizuje przebieg granic ewidencyjnych przez usunięcie skutków błędów popełnionych w drodze tzw. wektoryzacji na etapie modernizacji map ewidencyjnych z postaci analogowej na cyfrową. Z pisma Burmistrza Wadowic z dnia 9 lutego 2012 r. skierowanego do Starosty Wadowickiego wynika, że uczestniczka złożyła wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczającego jej działki z działką [...], a organ prowadzący rozstrzygnięcie zwracał się o potwierdzenie, czy przed organem ewidencji gruntów toczy się postępowanie o ustalenie przebiegu granic ewidencyjnych między tymi działkami.

Z kolei organ II instancji dysponował przyjętym do zasobu operatem rozgraniczenia działki skarżących z sąsiadującą z nią od wschodu działką [...]. Opracowana w tej sprawie przez innego geodetę mapa rozgraniczenia wskazywała, że z kolei przebieg wschodniej granicy działki skarżących z działką [...] ulegał korekcie na ich korzyść, co potwierdzało by błędy w przetwarzaniu map analogowych na cyfrowe. Jednak obecny na rozprawie pełnomocnik skarżących i organ nie mieli wiadomości co do stanu i wyników tego postępowania rozgraniczającego.

Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał także zarzut skargi naruszenia przepisów prawa materialnego przez zastosowanie w sprawie § 35, 37 i 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. N. i W. C., zarzucając:

1. I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. 1. § 36, § 37, § 38 w związku z § 46 i § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w brzmieniu sprzed 31 grudnia 2013 r. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych sprawy zaistniały przesłanki uzasadniające aktualizację operatu ewidencji gruntów, pomimo wystąpienia sporu co do przebiegu granic działek ewidencyjnych;
3. 2. § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego niezastosowanie w sytuacji wystąpienia sporu co do przebiegu granic działek ewidencyjnych;
4. II. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
5. 1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 7, 8, 9, 77, 80 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo wydania tej decyzji bez rozważenia całego zebranego materiału dowodowego skutkującego dokonaniem aktualizacji operatu ewidencji gruntów w postaci zmiany przebiegu granicy pomiędzy działką [...] a działką [...] w sytuacji zaistnienia sporu co do tego przebiegu wskutek cofnięcia przez skarżących zgody na taki przebieg;
6. 2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia w toku postępowania przez organ II instancji przepisów art. 10, art. 9 i art. 8 w związku z art. 40 § 2 k.p.a. polegające na pozbawieniu strony skarżącej czynnego udziału w postępowaniu przez pominięcie jej pełnomocnika w doręczeniu skarżonej decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty E. N. i W. C. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2012 r.

Postanowieniem z dnia 30 lipca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Najczęściej w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Jednak w rozpoznawanej sprawie należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć zarzuty prawa materialnego, albowiem istota sporu sprowadza się do wykładni przepisów materialnoprawnych, a w konsekwencji do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalne było wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów.

Na wstępie należy zaznaczyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w sposób bardzo szczegółowy i dokładny przedstawia i wyjaśnia stan prawny będący podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Rozważania Sądu dotyczą zarówno samej istoty ewidencji gruntów i budynków jak i podstawowych zasad charakteryzujących postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, a także rozwiązań prawnych mających zastosowanie w tej sprawie. Swoimi rozważaniami Sad I instancji objął zarówno przepisy ustawy z dnia 29 marca 2001r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, dotyczące ewidencji gruntów i budynków jak i przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w tym będące przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej § 36, § 37, § 38, § 46, § 47, § 39 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wywody i stanowisko prawne przyjęte przez Sąd I instancji.

Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialnotechnicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji. Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji, stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany.

Przepis § 47 ust. 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, na podstawie którego została wydana decyzja w przedmiotowej sprawie, stanowił samodzielną, podstawę prawną dokonywania zmian w operacie ewidencyjnym.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego tj.: § 36, § 37, § 38, § 46, § 47 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów w brzmieniu sprzed 31 grudnia 2013r., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki uzasadniające aktualizację operatu, pomimo wystąpienia sporu, oraz naruszenia § 39 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, Naczelny Sad Administracyjny stwierdza, że są one niezasadne. Mimo, że zarzutem skargi objęto kilka wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia, to istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia § 38 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji. Przepis ten miał wówczas następującą treść; § 38.

1. 1. O czynnościach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca zawiadamia właściwe podmioty ewidencyjne oraz osoby, jednostki organizacyjne i organy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 1. Do zawiadomień stosuje się przepisy art. 32 ust. 1-4 ustawy.
2. 2. Ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie.
3. 3. Ustalane punkty graniczne wykonawca oznacza na gruncie w sposób umożliwiający ich pomiar. Trwała ich stabilizacja może nastąpić wyłącznie z inicjatywy i na koszt zainteresowanych.
4. 4. Wzór protokołu ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków określa załącznik nr 3 do rozporządzenia. Z kolei art. 32 ust.1-4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, do którego odsyłał § 38 rozporządzenia stanowi: art. 32.

1. 1. Wezwanie do stawienia się na gruncie doręcza się stronom za zwrotnym poświadczeniem odbioru, nie później niż 7 dni przed wyznaczonym terminem.
2. 2. W wezwaniu należy poinformować strony o skutkach niestawiennictwa.
3. 3. Nieusprawiedliwione niestawiennictwo stron nie wstrzymuje czynności geodety.
4. 4. W razie usprawiedliwionego niestawiennictwa strony, geodeta wstrzymuje czynności do czasu ustania przeszkody lub wyznaczenia pełnomocnika - nie dłużej jednak niż na okres jednego miesiąca. W rozpoznawanej sprawie wezwanie do stawiennictwa na gruncie zostało prawidłowo doręczone stronom, w czynnościach geodety w sprawie pomiaru w dniu 24 marca 2012 r. uczestniczył skarżący W. C., zaś skarżąca E. N. mimo prawidłowego zawiadomienia nie uczestniczyła w czynnościach geodety, jak również nie usprawiedliwiała swojego niestawiennictwa, w czynnościach geodety uczestniczyła E. L. W takich okolicznościach sprawy w trakcie czynności ustalenia przebiegu granic podejmowanych przez geodetę na gruncie w dniu 24 marca 2012r. W. C. i E. L. złożyli do protokołu zgodne oświadczenia, podpisując protokół. To ten protokół dotyczący ustalenia przebiegu granicy, zwierający zgodne oświadczenia: W. C. i E. L. stanowił między innymi podstawę do sporządzenia operatu nr [...], który dnia 17 kwietnia 2012r. został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast w dniu 4 maja 2012r. W. C. złożył oświadczenie o "wycofaniu" swojej zgody z dnia 24 marca 2012r. dotyczącej ustalenia przebiegu granic. Z kolei w piśmie z dnia 9 lipca 2012r. podpisanym tylko przez skarżącego W. C., skarżący podał że oboje skarżący "nie wyrażają zgody na zmianę granicy z działką [...]". Istota spornego zagadnienia sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy takie "cofnięcie" zgody przez W. C. jest prawnie możliwe i czy jest prawnie skuteczne.

W tej kwestii należy się zgodzić z poglądem prawnym Sądu I instancji, że takie "cofnięcie" wyrażonego wcześniej oświadczenia co do ustalenia przebiegu granicy nie wywołuje skutków prawnych. Podkreślić należy, że złożone w dniu 24 marca 2012r. oświadczenie samo przez się nie stanowiło o ustaleniu przebiegu granic, oświadczenie to było jednym z elementów postępowania w sprawie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi i dla potrzeb ewidencyjnych. Rację ma Sąd I instancji, iż przedmiotowe oświadczenie zawiera w sobie elementy wiedzy co do przebiegu tej granicy, nie jest to zatem klasyczne oświadczenie woli. Złożone przez skarżącego w dniu 24 marca 2012r. oświadczenie nie stanowiło podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji, tą podstawą był sporządzony operat pomiarowy przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To operat pomiarowy jest dokumentem geodezyjnym stanowiącym podstawę prawną decyzji, a nie oświadczenie.

Oświadczenie złożone w trybie § 38 ust. 2 rozporządzenia (w brzmieniu pierwotnym) stanowi wyłącznie element postępowania o ustalenie przebiegu granic działek dla celów ewidencyjnych, poprzedzających terenowy pomiar geodezyjny lub fotogrametryczny. Należy wyraźnie zaznaczyć, że zgodne oświadczenia stron o których mowa w § 38 ust. 2 rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy np. do zawarcia ugody tak jak to jest możliwe w postępowaniu rozgraniczeniowym, czy wydania decyzji w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów albowiem są to oświadczenia, w których istotnym elementem jest posiadanie wiedzy co do przebiegu granicy między działkami ewidencyjnymi i zgodne jej wskazanie.

Dodatkowo można zaznaczyć, że w wyniku nowelizacji rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dokonanego rozporządzeniem z dnia 29 listopada 2013r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1551), problematyka zawarta dotychczas w § 38 rozporządzenia znalazła swoje miejsce w § 39. Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia, ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Treść powyższego przepisu jednoznacznie pokazuje, że zgodne oświadczenie złożone do protokołu dotyczy wskazań co do przebiegu granicy działek ewidencyjnych, w tym położenia punktów granicznych, a więc jest to już typowe oświadczenie wiedzy.

Mając powyższe na uwadze, należy zgodzić się z stanowiskiem Sądu I instancji, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy złożone przez W. C. w dniu 4 maja 2012r. "cofnięcie" oświadczenia złożonego w dniu 24 marca 2012r. nie mogło wywołać oczekiwanych przez skarżących kasacyjnie skutków prawnych w postaci niemożności wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów. Takiego skutku nie mogło również wywołać pismo z dnia 9 lipca 2012r., w którym oboje skarżący podają, że nie wyrażają zgody na proponowaną zmianę w ewidencji gruntów, co do proponowanego przebiegu granicy działek ewidencyjnych, które podpisane zostało tylko przez skarżącego.

W konsekwencji zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji na treść § 39 rozporządzenia (w pierwotnym brzmieniu) w myśl którego spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych założeniem ewidencji. W razie ich wystąpienia przebieg spornych działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. Istota tego rozwiązania, sprowadza się do tego, że spory co przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, a więc spory podlegające rozstrzygnięciu w drodze postępowania rozgraniczeniowego, nie mogą wyłączać możliwości wprowadzenia zmian aktualizujących ewidencję, a w tym również usuwania błędów czy niedokładności ewidencji związanych z przebiegiem granicy działek ewidencyjnych. Celem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granic prawnych nieruchomości, legalną definicję nieruchomości zawiera art. 46 § 1 k.c. w sprawie o rozgraniczenie chodzi nawet nie o same granice nieruchomości na gruncie, lecz o to, do jakiej granicy na gruncie sięga prawo własności nieruchomości sąsiadujących.

Zasadnie Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja nie tworzy nowego stanu prawnego co do zasięgu prawa własności, a tylko aktualizuje przebieg granic ewidencyjnych przez usunięcie skutków błędów popełnionych w drodze tzw. wektoryzacji na etapie modernizacji map ewidencyjnych z postaci analogowej na cyfrową.

Mając na uwadze niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, okoliczność ta w bezpośredni sposób wpływa na niezasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zawarte w II pkt 1, a dotyczące naruszenia przepisów polegające na nieuchyleniu decyzji pomimo, że decyzja została wydana bez rozważenia całego zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonania aktualizacji operatu mimo cofnięcia przez skarżących zgody na taki przebieg nie mogą być uznane za zasadne, albowiem oparte są nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego.

Jeśli zaś chodzi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, zawarty w II pkt 2, a polegający na naruszeniu przez organ II instancji przepisów art. 10, 9 i 8 k.p.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a. polegający na pozbawieniu strony skarżącej czynnego udziału w postępowaniu przez pominięcie jej pełnomocnika w doręczeniu zaskarżonej decyzji, to należy stwierdzić, że decyzja organu II instancji rzeczywiście została doręczona stronom, a nie pełnomocnikowi, co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. Należy jednak zwrócić uwagę, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, lecz jedynie takie uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", rozumieć zaś należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu środka prawnego, a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. W przedmiotowej sprawie naruszenie przepisu art. 40 § 2 k.p.a. polegające na doręczeniu decyzji stronom, a nie pełnomocnikowi, nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem skarga od decyzji została wniesiona z zachowaniem terminu, tym samym ten zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.