Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt III SA/Wr 1197/16) oddalił skargę Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 21 sierpnia 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji w W. skierował wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami kategorii B skarżącego, który w okresie od 18 grudnia 2012 r. do 31 lipca 2013 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, w związku z czym otrzymał łącznie 25 punktów, przekraczając limit 24 punktów.
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta Powiatu W. skierował skarżącego na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami kategorii B, jednak rozstrzygnięcie to uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.
Ponownie prowadząc postępowanie, organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie skierowania go na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie posiadanej kategorii prawa jazdy i wezwał go do stawienia się w siedzibie organu w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia celem złożenia wyjaśnień oraz wskazał, że strona może skorzystać z prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów.
Skarżący pismem z dnia 20 stycznia 2016 r. wniósł "o odroczenie terminu udziału w postępowaniu w związku z chorobą". W odpowiedzi organ w piśmie z dnia 27 stycznia 2016 r. wskazał, że w razie przedłużającego się leczenia, a w związku z tym nasuwającymi się zastrzeżeniami co do stanu jego zdrowia, skieruje go na badania lekarskie w celu ustalenia braku bądź istnienia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Pismem z dnia 7 lutego 2016 r. skarżący uznał pismo organu za próbę zastraszenia oraz poinformował, że skorzysta z uprawnienia do wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu po zakończeniu leczenia, załączając zwolnienia lekarskie. W odpowiedzi z dnia 2 marca 2016 r. organ wskazał m.in., że jeżeli stan zdrowia strony nie pozwala jej na uczestnictwo w postępowaniu i zapoznanie się z aktami sprawy, to może ona ustanowić pełnomocnika. W sprawie nie występują przesłanki do zawieszenia postępowania. Następnie skarżący nadesłał do organu zwolnienia lekarskie do 16 marca 2016 r., a następnie do 6 kwietnia 2016 r.
Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Starosta Powiatu W. na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.) skierował Z. S. na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami kategorii B. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podkreślając fakt otrzymania 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego co obliguje organ do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym. Strona nie wskazała także na jakiekolwiek czynności, które chciałaby dokonać przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie, a niemalże trzyletni okres od wszczęcia postępowania do wydania kwestionowanej decyzji był wystarczający dla zapoznania się z całością materiału dowodowego w sprawie.
Skargę na powyższą decyzję złożył Z. S., zarzucając jej naruszenie art. 10 § 1 i 2, art. 158 § 2 K.p.a. i art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przywołując art. 99 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w związku z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzja o skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji ma charakter związany, a więc z chwilą, gdy kierujący przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, starosta na wniosek organu policji był zobowiązany skierować takiego kierowcę na badania psychologiczne.
Jak wynika z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia 21 sierpnia 2013 r., skarżący w okresie od 18 grudnia 2012 r. do 31 lipca 2013 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, w związku z czym otrzymał łącznie 25 punktów, przekraczając limit 24. Wobec tego organy prawidłowo skierowały skarżącego na sprawdzenie kwalifikacji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się, aby doszło do pozbawienia skarżącego czynnego udziału w postępowaniu przed organami. Analizując poglądy orzecznictwa, na tle ww. przepisu, Sąd podkreślił, że już w dniu 17 września 2013 r. organ I instancji poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie. Następnie pismem z dnia 2 grudnia 2015 r. skarżący został ponownie zawiadomiony o toczącym się postępowaniu, a pomiędzy pierwszym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania a wydaniem zaskarżonej decyzji upłynął trzyletni okres.
Nie sposób uznać, aby w tym czasie skarżący nie mógł zapoznać się z całokształtem materiału dowodowego w sprawie. Ponadto skarżący, pomimo długotrwałej choroby, aktywnie brał udział w prowadzonym postępowaniu poprzez nadsyłanie do organu (w terminie) pism procesowych zawierających wyjaśnienia, wnioski dowodowe. W zasadzie zatem brał czynny udział w postępowaniu, lecz nie mógł osobiście się stawić w siedzibie organu. Tym samym nie sposób uznać, aby jego choroba uniemożliwiła mu aktywność w postępowaniu. Skarżący nie mógł stawić się osobiście w organie, lecz czynnie uczestniczył w postępowaniu, został przez organ prawidłowo zawiadomiony o wszczęciu postępowania, co z kolei nie mogło mieć wpływu na prawidłowość podjętego przez organy rozstrzygnięcia.
Tym samym nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy potwierdza, że w prowadzonym postępowaniu zapewniono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Okoliczności te, podobnie jak i wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem odpowiednich przepisów prawa, znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, spełniających podstawowe wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 K.p.a.
Określony z kolei przez organ I instancji termin poddania się badaniom psychologicznym, choć naruszał przepisy art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym, to nie stanowiło to wystarczającej podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia. Termin poddania się przedmiotowemu badaniu wynika bowiem wprost z. art. 101 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy.
Ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, a Sąd pierwszej instancji nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które dawałoby podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 P.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- - naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja Starosty W. zostały wydane z naruszeniem prawa, tj. z pominięciem okoliczności istotnych, który miał wpływ na możliwość wykonania decyzji przez skarżącego
- 2. art. 141 § 4 P.p.s.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedokładne zbadanie sprawy oraz niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności polegające na pominięciu przez sąd faktu, iż stan zdrowia skarżącego uniemożliwia mu wykonanie decyzji zarówno w terminie wskazanym w decyzji jak również w terminie ustawowym,
- 3. art. 10 § 1 i 2 K.p.a. poprzez uchybienie zasady zapewnienia stronie udziału w postępowaniu i wydaniu decyzji,
Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, o rozpoznanie niniejszej skargi wraz ze skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2017 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 1198/17 oraz o wyznaczenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że stan zdrowia skarżącego, potwierdzony zaświadczeniami o niezdolności do pracy uzasadnia wstrzymanie wydania decyzji. Skarżący nie kwestionował przy tym nałożonych na niego punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, twierdził natomiast, że chociaż żaden kierowca nie ma świadomości, ile ma na swoim koncie nałożonych punktów karnych i za jakie naruszenia otrzymał punkty karne, to przysługuje mu prawo czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, choćby w celu zapoznania się za jakie naruszenia przepisów ruchu drogowego i w jakim okresie zgromadził punkty karne.
Sąd z kolei błędnie ustalił, iż posiadał wiedzę o toczącym się postępowaniu już w październiku 2013 r. odbierając zawiadomienie Starosty o wszczęciu postępowania. Jak podkreślił również skarżący, stan jego zdrowia, zaawansowane zmiany zwyrodnieniowe stawów biodrowych oraz zesztywniające zapalenie stawów kręgosłupa i zwyrodnieniowe stawów kolanowych uniemożliwia jakiekolwiek poruszanie się.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych.
Nie podlegał uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, w tym wbrew stanowisku skarżącego uwzględnia również stan zdrowia skarżącego ustalony w oparciu o przedłożone zwolnienia lekarskie. Okoliczność natomiast, że Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że stan jego zdrowia uniemożliwiał organowi wydanie decyzji nie mogła być podnoszona w ramach zarzutu naruszenia przepisu określającego wymogi uzasadnienia wyroku.
W okolicznościach niniejszej sprawy poza sporem, co również przyznał skarżący w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, pozostawał fakt, że w związku z wielokrotnym naruszeniem przepisów ruchu drogowej przekroczył on dopuszczalny limit 24 punktów karnych. Tym samym słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że Starosta był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne. Zgodnie bowiem z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami: "Starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy (...) na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego". Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że jedynymi przesłankami skierowania kierowcy na sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdu jest przekroczenie ustalonego limitu 24 punktów, co pozostawało poza sporem.
Argumentacja skargi kasacyjnej sprowadzała się natomiast do prób wykazania, że ze względu na stan zdrowia skarżącego naruszono zasadę gwarantującą mu prawo czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) a w jej konsekwencji zasady wymienione w art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 K.p.a., a także to, że wydana w sprawie decyzja była w ogóle niewykonalna. Nie można jednak podzielić powyższych twierdzeń, bowiem skarżący nie wykazał, że stan jego zdrowia pozostawił taki (istotny) wpływ na wynik przeprowadzonego przez organy postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a.), że nie mógł zrealizować przysługujących mu uprawnień, określonych w ww. przepisach. W toku postępowania mógł się bowiem zapoznać z materiałem sprawy przez pełnomocnika. Nie bez znaczenia pozostawało również to że skarżący prowadził korespondencję z organem, a ponadto nie wskazał na żadne okoliczności, które pominęły organy lub elementy stanu faktycznego czy dokumenty, które nie były mu znane.
Fakt przekroczenia limitu 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie był z kolei w ogóle kwestionowany. Te zaś okoliczności, które były eksponowane w postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosiły się do jego stanu zdrowia, a więc były mu znane. Nie miał przy tym znaczenia fakt, kiedy to skarżący dowiedział się faktycznie o wszczęciu postępowania w sprawie, skoro zawiadomienie o jego wszczęciu zostało mu skutecznie doręczone, zaś skarżący musiał wiedzieć o nim co najmniej od momentu doręczenia mu decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., tj. 22 lipca 2015 r., a więc był to okres wystarczająco długi dla zrealizowania uprawnień procesowych strony.
Również za nieuprawnioną należy uznać argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nawiązującą do niewykonalności decyzji organu I instancji. Jak podkreśla się w literaturze, niewykonalność decyzji może mieć charakter faktyczny i prawny. Z tę pierwszą mamy do czynienia, gdy nie ma możliwości technicznych, zaś z drugą – gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność decyzji powinna przy tym być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: istniały już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 15. Warszawa 2017, str. 885 – 886). Żadna z takich natomiast sytuacji nie miała miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy.
Nie można uznać, aby przedstawiane w toku postępowania administracyjnego zaświadczenia lekarskie ZUS ZLA o niezdolności do pracy ze wskazaniami lekarskimi – chory może chodzić – świadczyły o niewykonalności takiej decyzji i wskazywały na takie obiektywne przeszkody, które uniemożliwiały skierowanie go na badania psychologiczne.
Z tych też przyczyn jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 10 § 2 K.p.a.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.