Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1984/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA), na skutek skargi H. N. (dalej: skarżąca) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej: organ II instancji/odwoławczy, SKO, Kolegium) z 10 czerwca 2022 r., SKO/4111/336/2022 (dalej: zaskarżona decyzja) oraz poprzedzającą ja decyzję Wójta Gminy O. z 24 maja 2022 r., nr ŚR.44.441.4411.O.6.2022, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten zapadł na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego.
Decyzją z 24 maja 2022 r., nr ŚR.44.441.4411.O.6.2022, Wójt Gminy O. (dalej: organ I instancji) odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu wujem (tj. bratem jej ojca). Uzasadniając tę odmowę organ stwierdził, że – po pierwsze - nie został spełniony warunek w postaci wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, określony w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615; dalej: uśr).
Po drugie – wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia, przewidziana w art. 17 ust. 1 uśr, ponieważ między wnioskodawczynią, a osobą wymagającą opieki istnieje pokrewieństwo w linii bocznej, co wyklucza istnienie między tymi osobami obowiązku alimentacyjnego warunkującego możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżoną decyzją z 10 czerwca 2022 r. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. SKO zakwestionowało jednak wykładnię art. 17 ust. 1b uśr przyjętą przez ten organ. Według Kolegium, wobec skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b uśr, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a w rezultacie, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W pozostałym zakresie SKO podzieliło motywy leżące u podstaw decyzji organu I instancji uznając, że w świetle art. 17 ust. 1 i ust. 1a uśr, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, stanowi negatywną przesłankę do uzyskania tego świadczenia, zaś z pokrewieństwa w linii bocznej obowiązek alimentacyjny nie wynika.
Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium w zakresie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, której niepełnosprawność powstała później niż przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do 25 roku życia. Natomiast za błędny Sąd ten uznał pogląd SKO, że ustalony stopień pokrewieństwa z osobą niepełnosprawną wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w ustalonym stanie faktycznym. W ocenie WSA, ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 17 ust. 1a stanowi, wbrew temu co wywodzi organ, że nie tylko osoby które spokrewnione są z taką osobą w pierwszym stopniu, mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby inne niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie są wyłączone z możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ale w celu jego przyznania niezbędne jest ustalenie, że brak jest osób wymienionych w art. 17 ust. 1a uśr albo legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Według WSA, organ w ogóle tych kwestii nie badał, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1a pkt 2 uśr. Jak wynika z twierdzeń skarżącej wszystkie osoby zobowiązane do alimentacji w stosunku do osoby niepełnosprawnej nie żyją (rodzice, rodzeństwo, brat). Nie ma ona żony ani własnych dzieci. Zdaniem Sądu I instancji, oznacza to, że nie ma osób o jakich mowa w art. 17 ust. 1a zobowiązanych do alimentacji co uzasadnia przyjęcie, że skarżąca jako jedyna bliska krewna może ona uzyskać świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 pkt 1a. 2 uśr.
Sąd ten wskazał, że Konstytucja RP w art. 69 i 68 ust. 3 zobowiązuje Państwo do udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, i szczególnej opieki zdrowotnej takim osobom. W interesie zatem Państwa jest aby opiekę tę, w pierwszej kolejności świadczyła rodzina a Państwo dopiero gdy rzeczywiście nie ma żadnych osób, które mogłyby taką ciągłą pomoc świadczyć. Jest to korzystne zarówno z punktu widzenia konieczności wydatkowania środków publicznych ale przede wszystkim z uwagi na samą osobę niepełnosprawną której funkcjonowanie w otoczeniu rodziny zwiększa komfort jej życia. Dlatego działając w ramach swych ustawowych uprawnień Państwo powinno dać takim opiekunom prawo do wyboru opieki nad osobą niepełnosprawną w zamian za uzyskanie świadczenia zastępującego pracę. W ramach wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji nakazał organowi ustalić kwestie związane z rezygnacją z pracy rolnika, jako warunku do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd przesądził natomiast, że skarżąca jako bratanica ma prawo do świadczenia rodzinnego a okoliczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie była przez organ kwestionowana i należy ją uznać za udowodnioną.
W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik SKO zarzucił naruszenie prawa materialnego: poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a uśr i niewłaściwe uznanie, że skarżąca spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym wujem pomimo, że na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy względem swojego wuja oraz naruszenie art. 17 ust. 1 a pkt 2 uśr poprzez błędną jego wykładnią przez przyjęcie, że bratanica osoby niepełnosprawnej zalicza się do osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy brak jest osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, jak również brak jest innych osób zobowiązanych do alimentacji, co oznacza, że skarżąca jako jedyna bliska krewna może uzyskać świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 a uśr, podczas gdy na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem swojego wuja.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: ppsa) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a uśr poprzez uznanie, że będąca przedmiotem skargi decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tyt. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym wujem, wydana została z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i w konsekwencji uchylenie w/w decyzji przez Sąd I instancji; art. 145 § 1 lit. c) ppsa w związku z art. 7, art. 8 i art. 80 kpa poprzez uznanie, że będąca przedmiotem skargi decyzja SKO wydana została z naruszeniem przepisów postępowania z uwagi na niezbadanie przez Kolegium, czy w przedmiotowej sprawie "nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności", podczas gdy Kolegium wskazało, że podstawową przesłanką uprawniającą wnioskodawcę do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, jest ciążący na wnioskodawcy obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki, brak występowania tej przesłanki, winien skutkować wydaniem odmownej decyzji z uwagi na treść art. 17 ust. 1a uśr w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu obu instancji pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że w sprawie zostały naruszone art. 7, 77 § 1 i 80, art. 107 § 3 kpa; art. 151 ppsa przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i oddaleniem skargi, ewentualnie za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania WSA.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutu sformułowanych w skardze kasacyjnej.
Niniejsza sprawa dotyczy odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu stryjem.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr – w brzmieniu tego przepisu aktualnym na datę orzekania w sprawie przez organy administracji - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (tj. innym niż matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Według art. 17 ust. 1a uśr, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy moralny obowiązek opieki i dostarczania środków życiowych. Ustawodawca powiązał bowiem przysługiwanie prawa do tego świadczenia z obowiązkiem alimentacyjnym, uregulowanym w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Natomiast w myśl art. 128 kro, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Skarżąca, jako bratanica, nie zalicza się zatem do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnego i wymagającego opieki stryja, skoro jest z nim spokrewniona w dalszym (trzecim) stopniu linii bocznej.
W konsekwencji skarżąca, jako nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym, nie należy do kategorii podmiotów wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, dlatego też nie ma do niej zastosowania art. 17 ust. 1a uśr.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się potrzebę ścisłej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 1a uśr, które to przepisy uzależniają wsparcie finansowe państwa w formie świadczenia pielęgnacyjnego, od spoczywania obowiązku alimentacyjnego na osobach, które wnioskują o przyznanie tego rodzaju pomocy. Także w judykatach Trybunału Konstytucyjnego nie zakwestionowano zgodności z Konstytucją RP wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego między opiekunem ubiegającym się o dane świadczenie, a jego podopiecznym. Należy mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne jest tylko jednym ze świadczeń rodzinnych, zatem wyłącznie prawa do jego uzyskania wskutek ścisłej wykładni ww. przepisów, nie pozbawia rodziny przysługujących jej świadczeń.
Wobec tego wykładnia literalna art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni. Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22), świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin pozostających w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny, jako wspólnoty, nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Odesłanie do standardów określanych w ustawie określono w Konstytucji RP, poprzez upoważnienie ustawodawcy do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe są zróżnicowane. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o kryterium zobiektywizowane, nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej.
Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom, które pozostają w tożsamej sytuacji faktycznej, wobec czego nie ma ono charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, a udzielanie świadczenia w konsekwencji nie jest oparte o uznanie administracyjne. Określając kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, ustawodawca był uprawniony do skonstruowania przesłanek, które zapewnią ich konkretyzację i ograniczą sferę uznaniowości organu, co ma na celu zachowanie równości i transparentności przy udzielaniu świadczeń ze środków publicznych.
Natomiast w kontekście przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, z woli ustawodawcy kryterium wyróżniającym grupę osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego stanowi szczególna więź prawna pomiędzy osobą niepełnosprawną a jej opiekunem, nie zaś sam fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną lub rezygnacja z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Z powyższych względów, zasadne okazały się zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego, a w konsekwencji także zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt 1-3 skargi kasacyjnej.
Sąd I instancji nie zastosował - powołanego w ostatnim zarzucie skargi kasacyjnej – art. 151 ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 135 ppsa. Nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tego przepisu w sposób wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
Od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie odstąpiono na podstawie art. 206 w zw. z art. 207 ppsa, mając na uwadze, że błędna wykładnia prawa materialnego dokonana przez Sąd I instancji nie może w okolicznościach prawnych niniejszej sprawy wywoływać skutków finansowych dla skarżącej do tego Sądu.