Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1757/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. II SA/Ol 392/10 po rozpoznaniu sprawy ze skarg: A. D. oraz Związku Zawodowego [...] z siedzibą w N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z dnia [...] marca 2010 roku nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby, oddalił skargi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie decyzją z dnia [...] maja 2008 r., działając na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, zawiesił A. D. w pełnieniu obowiązków służbowych na okres trzech miesięcy. Decyzja ta zapadła w związku z prowadzeniem przez Prokuraturę Okręgową w E. śledztwa przeciwko A. D. i z uwagi na to, że stał się on podejrzanym o popełnienie przestępstw określonych w art. 228 § 3 kodeksu karnego. W związku z wniesieniem przeciwko A. D. aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego w B., decyzją Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z dnia [...] lipca 2008 r. przedłużono mu okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych o kolejne trzy miesiące.

Wobec informacji z Sądu Rejonowego, że postępowanie karne nadal się toczy, decyzjami okres zawieszenia był przedłużany o kolejne trzy miesiące wraz ze zwolnieniem od pełnienia innych obowiązków.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie zwolnił A. D. ze służby w Izbie Celnej w Olsztynie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 26 pkt 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W decyzji podkreślono, że funkcjonariusz znajdował się w stanie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres powyżej 12 miesięcy. Podniesiono, że zawieszenie to ma charakter ciągły i związane jest z prowadzonym postępowaniem karnym wobec A. D. Podkreślono przy tym, że nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia, ponieważ A. D. został zawieszony z uwagi na wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo z art. 228 § 3 kodeksu karnego, tj. postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.

Podkreślono przy tym, że dalsze pozostawienie funkcjonariusza w stanie zawieszenia jest niezasadne, gdyż nie można określić terminu rozstrzygnięcia jego sprawy karnej, a utrzymywanie się tego stanu powoduje trudności organizacyjne w służbie w postaci m.in. konieczności obciążania innych funkcjonariuszy obowiązkami funkcjonariusza zawieszonego. Stan zawieszenia A. D. uniemożliwia zaś zatrudnienie w jego miejsce innej osoby, która mogłaby przejąć jego obowiązki.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. D. podniósł, że organ w żaden sposób nie odniósł się w decyzji do tzw. słusznego interesu obywatela, który w jego przypadku wyraża się w gotowości i chęci dalszego pełnienia służby. Wskazał przy tym, że trudności organizacyjne Izby Celnej związane z jego zawieszeniem nie są jego winą, ponieważ zgłaszał on organowi chęć powrotu do służby na wskazanym przez Dyrektora Izby Celnej stanowisku.

Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. Związek Zawodowy [...], powołując się na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zwrócił się do Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie zwolnienia A. D. ze służby. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie dopuścił Związek Zawodowy [...] do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu.

Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że A. D. jest oskarżony o czyn z art. 231 § 2 kodeksu karnego i inne, a więc z uwagi na ciężar zarzutów, funkcjonariusza nie można było przenieść do wykonywania innych czynności służbowych. Organ odwoławczy podkreślił, że długotrwała nieobecność A. D. miała niewątpliwie wpływ na funkcjonowanie Oddziału Celnego w G. i przyczyniła się do problemów natury organizacyjnej mających wpływ na dobro służby. Organ stwierdził, że interes skarżącego na wypadek wyroku uniewinniającego zabezpiecza instytucja obligatoryjnego przywrócenia do służby.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Związek Zawodowy [...] żądając: jej uchylenia, jak też uchylenia decyzji zapadłej w I instancji.; wskazania organowi, że błędnie ocenił interes publiczny i interes obywateli oraz w niezasadny sposób przedłużał funkcjonariuszowi okres zawieszenia w czynnościach służbowych. Zakwestionowanej decyzji zarzucono rażące naruszenie norm procesowych: art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez pominięcie potrzeby pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji i uniemożliwieniem wypowiedzenia się, co do zgłoszonych żądań, jak też naruszenie norm prawa materialnego polegające na: niezastosowanie podczas rozstrzygania sprawy art. 42 Konstytucji RP odnoszącego się do zasady domniemania niewinności, naruszenie art. 30 Konstytucji RP poprzez brak poszanowania godności człowieka, naruszenie art. 31 ust. 2 Konstytucji RP polegającego na działaniu Dyrektora Izby Celnej na podstawie wytycznych/sugestii jego przełożonego oraz naruszenie art. 23 ust. 3 w zw. z art. 26 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej polegające na nieuprawnionym przedłużeniu okresu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych.

Wskazano, iż w toku postępowania organ popełnił szereg błędów proceduralnych, w tym przede wszystkim: uniemożliwiono wypowiedzenie się w sprawie przed wydaniem decyzji, nie wyjaśniono stanu faktycznego, uniemożliwiono odniesienie się do zgłoszonych żądań, prawdopodobnie wydano zaskarżone rozstrzygnięcie na podstawie wytycznych, ewentualnie polecenia służbowego przełożonego Dyrektora Izby.

Skargę wywiódł również A. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że zwolnienie go ze służby uniemożliwi mu zachowanie jego słusznego interesu do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego. Skarżący podkreślił, że decyzja o zwolnieniu jest dla niego niezrozumiała, ponieważ nic się nie zmieniło w jego sytuacji od kwietnia 2008 r., kiedy wszczęto przeciwko niemu postępowanie karne.

W odpowiedzi na skargi Dyrektor Izby Celnej, wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że zgodnie z art. 231 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), w sprawach ze stosunku służbowego, zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 z późn. zm.), albowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] października 2009 r. Wtedy obowiązywała jeszcze ustawa z 1999 r. Zdaniem Sądu, okolicznością przemawiającą za zastosowaniem poprzedniej ustawy jest również to, że skarżący w momencie wejścia w życie nowej ustawy był już zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych od ponad 12 miesięcy.

W ocenie Sądu bezspornym w sprawie jest, że skarżący został na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych z powodu wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. Zawieszenie w pełnieniu obowiązków nastąpiło na 3 miesiące. Następnie w związku z wniesieniem przeciwko A. D. aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego przedłużono mu okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych o kolejne trzy miesiące. Wobec kolejnych informacji z Sądu Rejonowego, że postępowanie karne nadal się toczy okres zawieszenia był przedłużany o kolejne trzy miesiące.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że od dnia zawieszenia do dnia wszczęcia z urzędu postępowania o zwolnienie ze służby, upłynęło ponad 500 dni, a więc ponad 12 miesięcy okresu zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków. Bezspornym jest, że nie ustały wówczas przyczyny zawieszenia, albowiem wszczęte przeciwko skarżącemu postępowanie karne było nadal w toku i nie zostało ono ukończone do dnia orzekania przez sąd administracyjny.

Fakultatywne zwolnienie ze służby zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje decyzję czy skorzystać z prawnej możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem. Sąd administracyjny oceniając legalność uznaniowej decyzji o zwolnieniu ze służby, nie może kreować własnej polityki kadrowej. Jest sądem prawa niemogącym narzucać organowi mającemu prawnie przyznaną swobodę działania, określonego sposobu załatwienia sprawy. Kontrola przez sądy administracyjne decyzji uznaniowych jest kontrolą ograniczoną. Nie obejmuje celowości decyzji. Sąd administracyjny w tego rodzaju sprawach może jedynie badać, czy uznaniowa decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy.

Sąd zgodził się z organem, że zarzut przedstawiony skarżącemu w postępowaniu karnym należy do najcięższych z przestępstw "urzędniczych", jakich może dopuścić się urzędnik państwowy w związku z wykonywaną funkcją publiczną.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji – w ocenie Sądu - nie daje podstaw do stwierdzenia dowolności działań organu. Wydanie decyzji poprzedziło uzyskanie informacji w sądzie prowadzącym sprawę karną przeciwko skarżącemu, na jakim etapie jest postępowanie karne. Z uwagi na to, że nie da się przewidzieć terminu jego zakończenia i w zestawieniu z wykazanymi przez organ problemami kadrowo-organizacyjnymi związanymi z nie wykonywaniem przez skarżącego obowiązków służbowych, z całą pewnością należy stwierdzić, że decyzjom organu nie można zarzucić cech dowolności. Organ zasadnie dokonał rozstrzygnięcia w sprawie i słusznie ocenił, biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy, że jedynie dalsze przedłużanie zawieszenia funkcjonariusza celnego w obowiązkach służbowych byłoby niecelowe.

Dostrzec także trzeba, że Dyrektor Izby Celnej nie działał w sprawie pochopnie ani ze szczególnym pośpiechem. Nie wykorzystał bowiem od razu możliwości zwolnienia ze służby funkcjonariusza, jakie dawał mu art. 26 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej. Takie rozstrzygnięcie mógłby bowiem podjąć już wcześniej, od razu po upływie 12 miesięcy zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Jednakże dopiero po ponad 500 dniach organ wszczął postępowanie w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Słuszny – zdaniem Sądu - jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Jednakże jest to uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy. Wcześniej bowiem organ pouczył skarżących o uprawnieniach płynących z art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto skarżący nie wykazali, jaki wpływ na wynik postępowania mogło mieć naruszenie art. 10 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. D. Podniósł w niej zarzuty:

1. 1. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna wykładnię tj. art. 26 pkt 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r., nr 156, poz. 1641 z późn. zm.) w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że decyzja organu administracyjnego nie nosiła cech dowolności i że zapadła ona po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i dokonaniu wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy;
2. 2. Naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 10 § 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie, że organ administracyjny nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwił wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych wniosków dowodowych, mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie podniósł, że decyzja o zwolnieniu ze służby nie powinna być dowolna, lecz oparta na tzw. uznaniu administracyjnym tj. wydana przy uwzględnieniu jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skarżący podnosi, że uznaniowość administracyjna nie oznacza dowolności, a zatem należy stwierdzić, iż wyrok Sądu pierwszej instancji tylko pobieżnie odniósł się do zarzutu naruszenia przedmiotowych zasad (uznania administracyjnego).

Sąd w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu, że organ administracyjny nie zważył rzeczywistych skutków dalszego pozostawania skarżącego w służbie, w stanie zawieszenia w obowiązkach służbowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pominął zarzut ogólnikowego przedstawienia przez organ sytuacji kadrowej w Oddziale Celnym w G., co miało uzasadniać wydanie decyzji. Nie rozważył, z odpowiednią wnikliwością, zarzucanego organowi braku odniesienia do rzeczywistych interesów Służby Celnej oraz jednostkowego interesu funkcjonariusza celnego, a także zarzutu niezachowania proporcjonalności między interesem publicznym a interesem funkcjonariusza.

Nie bez znaczenia dla tezy, że Dyrektor Izby Celnej naruszył zasadę uznania administracyjnego na rzecz dowolności, pozostaje kwestia możliwości zlecenia przez Dyrektora funkcjonariuszowi, w okresie zawieszenia wykonywania obowiązków służbowych, innych obowiązków np. o charakterze administracyjnym, porządkowym, technicznym. Takie czynności z korzyścią dla realizacji zadań Służby Celnej, które normalnie są wykonywane przez Służbę w ograniczonym zakresie, w innych izbach celnych bardzo często wykonują funkcjonariusze, którym stawiano zarzuty prokuratorskie. Zdaniem skarżącego, Sąd pierwszej instancji powinien odnieść się do powyższej kwestii i zbadać, czy bezwzględne zwolnienie skarżącego ze służby nie stanowiło naruszenia zasady uznania administracyjnego, w kontekście innych możliwości polegających na przesunięciu kadrowym skarżącego bez wydalania go ze służby.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Dyrektor Izby Celnej działał pod wpływem wytycznych swojego przełożonego, który nakazał mu i innym Dyrektorom dokonanie zwolnień funkcjonariuszy. Wyrok Sądu pierwszej instancji, w którym Sąd nie tylko przeszedł do porządku dziennego nad zarzutem związania organu wytycznymi przełożonego, lecz nawet implicite uznał, że takie wytyczne mogły być podstawą wydania decyzji, powinien być uchylony bowiem wprost narusza art. 6 k.p.a.

Zdaniem skarżącego. Sąd pierwszej instancji wprawdzie zauważył naruszenie przez organ art. 10 § 1 k.p.a., jednak nie wyprowadził z powyższego właściwych konsekwencji prawnych w postaci uchylenia decyzji. Nie można zgodzić się, że takie uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Sam fakt, że wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego zostały oddalone postanowieniami organu, a organ nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego, nie może prowadzić do wniosku o braku wpływu na wynik sprawy. Sąd błędnie przyjął, że podjęcie decyzji bez zawiadomienia skarżących o prawach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ następcze wnioski skarżącego, mogły mieć wpływ na zapadłą decyzję, lecz nie były brane pod uwagę. Późniejsza ocena wniosków dowodowych, po wydaniu decyzji nie zmienia faktu, że organ wydał decyzję w oparciu o ograniczony materiał dowodowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie wniósł o jej oddalenie. Organ w pełni podziela argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W piśmie procesowym z dnia 15 marca 2011 r. skarżący kasacyjnie w pełni podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) – dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz.

1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Jednocześnie jednak taki sposób jego prezentacji ogranicza w istotnym stopniu skuteczność zarzutu kasacyjnego z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji.

Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Wobec tego w pierwszej kolejności podlega rozpoznaniu zarzut odnoszący się do uchybień procesowych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. P.p.s.a, wskazać należy, że brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości, co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. W związku z tym zarzut o naruszeniu wskazanego przepisu uznać należy za niezasadny.

Z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów P.p.s.a. Stąd też zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez obrazę art. 7, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony albowiem przepisy te nie mogły zostać naruszone przez Sąd pierwszej instancji, gdyż Sąd administracyjny nie stosuje przepisów procesowych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego wobec wyczerpującego uregulowania postępowania sądowoadministracyjnego w przepisach P.p.s.a.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego należy na wstępie stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji poczynił prawidłowe ustalenia walidacyjne przyjmując, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 26 pkt 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 156, poz. 1641 z późn.) w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 18 marca 2008 r. zmieniającą ustawę o Służbie Celnej (Dz. U. nr 53, poz. 311) z mocą od dnia 28 marca 2008 r. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza można zwolnić ze służby w wypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

Zastosowanie tego przepisu jest możliwe po spełnieniu dwóch przesłanek - upływu 12 miesięcy od zawieszenia celnika w czynnościach służbowych oraz nieustania przyczyny zawieszenia. Decyzja o zwolnieniu celnika ze służby, w trybie przywołanego art. 26 pkt 13 cyt. ustawy oparta jest na zasadzie uznania administracyjnego ograniczonego ("może")...("jeżeli"). Organ administracyjny korzystając z tej konstrukcji prawnej zobowiązany jest do ustalenia okoliczności, które uznanie to ograniczają.

W sprawie jest niesporne, że w dniu zwolnienia ze służby skarżący pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych powyżej 12-to miesięcznego okresu wskazanego w przepisie art. 26 pkt 13 stawy o Służbie Celnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że od dnia zawieszenia funkcjonariusza, a więc od [...] maja 2008 r. do dnia wszczęcia z urzędu postępowania o zwolnienie ze służby, czyli do [...] października 2009 r. – upłynęło ponad 500 dni, a więc ponad 12 miesięcy okresu zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków. Okres zawieszenia trwał również przez cały czas postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby. Bezspornym jest, że nie ustały wówczas przyczyny zawieszenia, albowiem wszczęte przeciwko skarżącemu postępowanie karne było nadal w toku i nie zostało ono ukończone do dnia orzekania przez Sąd pierwszej instancji. W dniu podejmowania decyzji w sprawie zwolnienia ze służby nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia celnika, albowiem zawieszenie nastąpiło w związku z nadal toczącym się postępowaniem karnym prowadzonym przeciwko skarżącemu przez Sąd Rejonowy.

W związku z powyższym powstaje pytanie, czy organ - poza wskazanymi wyżej przesłankami umożliwiającymi podjęcie fakultatywnej decyzji o zwolnieniu celnika ze służby - powinien dodatkowo rozważać wpływ innych okoliczności na podejmowane rozstrzygnięcie, w szczególności takich, jak, prowadzenie polityki kadrowo-organizacyjnej w Służbie Celnej. Zdaniem Sądu kasacyjnego na pytanie to należy odpowiedzieć przecząco. Wynika to zarówno z przyczyn formalnych (w układzie warunkującym zwolnienie ze służby wskazanym w art. 26 pkt 13 ustawy o służbie Celnej nie mieści się obowiązek badania takich okoliczności), jak i z przyczyn materialnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie podniósł, że fakultatywne zwolnienie ze służby zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje decyzję czy skorzystać z prawnej możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem.

Sąd administracyjny oceniając legalność uznaniowej decyzji o zwolnieniu ze służby, nie może kreować własnej polityki kadrowej. Jest sądem prawa nie mogącym narzucać organowi mającemu prawnie przyznaną swobodę działania, określonego sposobu załatwienia sprawy. Kontrola przez sądy administracyjne decyzji uznaniowych jest kontrolą ograniczoną. Nie obejmuje celowości decyzji. Sąd administracyjny w tego rodzaju sprawach może jedynie badać, czy uznaniowa decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy.

Istnienie przyczyn materialnych zwolnienia ze służby powinno wynikać ze współzależności funkcji realizowanych przez przepisy ustawy o Służbie Celnej. Przepisy te pełnią wobec zatrudnionych funkcjonariuszy dwie podstawowe funkcje: ochronną i organizacyjną. Pierwsza polega na działaniu norm prawa w sposób zabezpieczający interesy funkcjonariuszy (np. stabilizacja zatrudnienia, ochrona rodzicielstwa, prawo urlopowe, i in.). Funkcja organizacyjna polega natomiast na działaniu norm tej ustawy w sposób zabezpieczający należyte funkcjonowanie procesów pracy zespołowej. Realizują ją różne instytucje prawne służące bezpośrednio interesowi podmiotu zatrudniającego, jako organizatora procesu pracy. Jednym ze składników wspomnianej funkcji jest norma prawna dopuszczająca możliwość zwolnienia celnika ze służby w wypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia.

Należy zauważyć, że wspomniana norma pełni zarówno funkcję ochronną (chroni trwałość zatrudnienia celnika przez okres 12 miesięcy od zawieszenia w czynnościach służbowych), jak i funkcję organizacyjną. Celem wprowadzenia tego unormowania była mianowicie w dalszej perspektywie ochrona interesu służbodawcy, zagrożonego faktem długotrwałej nieobecności funkcjonariusza spowodowanej zawieszeniem w obowiązkach, jeżeli powoduje ona dezorganizację pracy (podobne funkcje pełni też przepis art. 26 pkt 6 ustawy dopuszczający możliwość zwolnienia funkcjonariusza w razie nieobecności w służbie z powodu choroby trwającej dłużej niż rok). W analizowanej sytuacji ustawodawca uznał, że dalsze preferowanie funkcji ochronnej - mimo przedłużającej się nieobecności w pracy (służbie) - mogłoby odbywać się kosztem funkcji organizacyjnej zabezpieczającej należyte funkcjonowanie procesów służby. Wskazany przepis obie funkcje należycie wyważa, pozostawiając uznaniu organu decyzję, co do dalszego stabilizowania zatrudnienia celnika.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego ma charakter administracyjnoprawny, którego istotną cechą jest wzmożona stabilność zatrudnienia. Wyraża się ona w określeniu między innymi okoliczności, których istnienie stwarza możliwość prawną lub obowiązek zwolnienia celnika ze służby. Przepisy regulujące te kwestie muszą być stosowane ściśle. Niedopuszczalna jest zatem ich rozszerzająca wykładnia. Jednakże nie może mieć miejsca także ich zawężająca interpretacja, mająca sprowadzać się de facto wyłącznie do ochrony funkcjonariuszy, bez uwzględnienia także usprawiedliwionych potrzeb pracodawcy oraz do zapewnienia celnikom większych gwarancji niż wynikają one z istoty tych regulacji. Celem przedmiotowych unormowań jest zapewnienie możliwości realizowania przez funkcjonariuszy celnych powierzonych im zadań bez nieuzasadnionej obawy o utratę miejsca zatrudnienia.

W analizowanej sytuacji organy podejmując decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza celnego wprost wykazały, na czym polega dezorganizacja pracy spowodowana długotrwałym zawieszeniem skarżącego w obowiązkach służbowych. Odwołując się do bliskiej analogii z zakresu stosunku pracy można odpowiednio przyjąć, że długotrwała nieobecność funkcjonariusza celnego, spowodowana zawieszeniem w służbie, wymagająca z istoty rzeczy podejmowania przez służbodawcę działań natury organizacyjnej, np. wyznaczenia zastępstw, pociągająca za sobą wydatki na zatrudnienie funkcjonariuszy w godzinach nadliczbowych, utrudniająca racjonalne gospodarowanie kadrami itp. jest materialnie uzasadnioną przyczyną zwolnienia ze służby, chociażby była potencjalnie niezawiniona przez funkcjonariusza i jest formalnie usprawiedliwiona (por. np. wyrok SN z dnia 4 grudnia 1997r., I PKN 422/97, OSN 1998, nr 20, poz. 600). Wojewódzki Sąd Administracyjny, prawidłowo przyjął, że w interesie społecznym leży to, żeby czynności celne były wykonywane niezakłócony, zaś stan zawieszenia funkcjonariusza bezsprzecznie ogranicza zakres wykonywania takich czynności zwłaszcza w tak newralgicznym oddziale jak Oddział Celny w G. przy wschodniej granicy Unii Europejskiej.

Z powyższego wynika, że Sąd pierwszej instancji, badając legalność zaskarżonej decyzji, prawidłowo skonstatował, że uzasadnienie decyzji nie daje podstaw do stwierdzenia dowolności działań organu administracji celnej. Z uwagi na to, że nie da się przewidzieć terminu zakończenia postępowania karnego i w zestawieniu z wykazanymi przez organ problemami kadrowo-organizacyjnymi związanymi z nie wykonywaniem przez skarżącego obowiązków służbowych, organ zasadnie dokonał rozstrzygnięcia w sprawie i słusznie ocenił, biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy, że dalsze przedłużanie zawieszenia funkcjonariusza celnego w obowiązkach służbowych byłoby niecelowe.

Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.