Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2468/12, uchylił decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi: z dnia [...] października 2012 r. i z dnia [...] lipca 2012 r.
Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny:
Naczelnik Gminy K., decyzją z dnia 23 grudnia 1976 r., orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, położonego we wsi K., stanowiącego własność M. R. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku A. R. i M. R. – spadkobierców M. R., decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., stwierdził nieważność decyzji z dnia 23 grudnia 1976 r.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku Skarbu Państwa – Lasów Państwowych, Nadleśnictwo B. w B., tj. aktualnego właściciela części przejętej nieruchomości, decyzją z dnia [...] października 2012 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg Gminy K. i Skarbu Państwa – Lasów Państwowych, Nadleśnictwo B. w B., uznał, że obie zasługują na uwzględnienie. Podniesiono, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie rozważył wszystkich okoliczności, które mogły mieć wpływ na ustalenie rażącego naruszenia prawa w decyzji z dnia 23 grudnia 1976 r. oraz nie uwzględnił wszystkich skutków prawnych, jakie nastąpiły po jej wydaniu, czym naruszył art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. Nadto wątpliwa jest możliwość uznania oczywistości naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnychna własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. nr 21 poz. 118, ze zm.; dalej: ustawa o przekazywaniu gospodarstw), w sytuacji, gdy fakt naruszenia tego przepisu zależy od powtórnej oceny ustaleń faktycznych poczynionych w zwykłym postępowaniu.
W sprawach dotyczących przejęcia gospodarstw rolnych za rentę przyjmuje się, że eliminacji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., powinny podlegać decyzje dotknięte wadami o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te mogą powstać w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub podczas wydania decyzji. Wskazano, że w trybie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru powinien raz jeszcze ustalić poziom produkcji w przejętym gospodarstwie rolnym i na tej podstawie dokonywać oceny poprawności zastosowania art. 9 ust. 2 powołanej ustawy. Stwierdzenia naruszenia tego przepisu nie wystarcza do automatycznego uznania rażącego naruszenia prawa. Rozważeniu podlegać muszą bowiem jeszcze skutki, które wywołuje decyzja uznana za naruszającą prawo i muszą to być skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia).
Do skutków decyzji z dnia 23 grudnia 1976 r., oprócz przejścia własności gospodarstwa M. R. na rzecz Skarbu Państwa, zaliczyć należy także przyznanie renty na rzecz dawnej właścicielki. Nie był to skutek bezpośredni, ponieważ renta została przyznana osobną decyzją ZUS z dnia 15 marca 1977 r., jednak była ona konsekwencją decyzji z 23 grudnia 1976 r., a uzyskanie przez byłą właścicielkę renty – jednym z celów tej ostatniej decyzji. M. R. pobierała rentę od dnia 22 stycznia 1976 r. do chwili śmierci w roku 2001 i nie wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23 grudnia 1976 r. Podkreślono, że nie można uznać, iż decyzja ta wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. M. R. miała zapewnione środki na utrzymanie, a wartość otrzymanego świadczenia zapewne nie odbiegała rażąco od wartości przejętego gospodarstwa, co organ powinien ustalić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
Jeśli ustalenia organu potwierdziłyby taką tezę, to nie można byłoby uznać, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji z dnia 23 grudnia 1976 r., jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Stwierdzono, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zbadał nieodwracalności skutków prawnych, jakie wywołała decyzja z dnia 23 grudnia 1976 r. Ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że decyzja o przejęciu gospodarstwa na podstawie ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych spowodowała, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa M. R. przeszły na własność Państwa. Prawo, które przysługuje obecnie Nadleśnictwu B. nie stanowi natomiast skutku prawnego decyzji z dnia 23 grudnia 1976 r., ale późniejszych zdarzeń prawnych, których skutki nie mogły być oceniane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Mogą one natomiast stanowić przedmiot oceny w zakresie ich ewentualnej nieodwracalności w innych postępowaniach przed właściwym organem lub sądem.
Wskazano, że organ nie ustalił, czy czynności prawne, które nastąpiły po wydaniu decyzji z dnia 23 grudnia 1976 r., a które doprowadziły do zmian we własności przejętych gruntów, miały charakter cywilny, czy też były to indywidualne akty administracyjne, które można uznać za odwracalne i czy obrót spornymi nieruchomościami był bezpośrednim skutkiem innych (późniejszych) aktów administracyjnych. Nie ustalono przede wszystkim, jakie w ogóle zdarzenia prawne doprowadziły do zmian własnościowych po dniu 23 grudnia 1976 r. Podniesiono, też, że jeśli, jak twierdzi Gmina K., część przejętego gospodarstwa stanowi obecnie drogę gminną, to żadne działania organu administracji publicznej nie mogą doprowadzić do cofnięcia skutków takiego stanu rzeczy, czyli niemożliwe jest odwrócenie statusu gruntów znajdujących się pod drogami publicznymi.
Tym samym zaszły nieodwracalne skutki prawne w zakresie własności gruntów pod drogami, niezależnie od trybu nabycia ich przez Gminę K. Podkreślono, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie przeanalizował w ogóle tego aspektu, czym naruszył art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 2 K.p.a.
Skargę kasacyjną wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
- • art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ błędnie uznano, że badanie w postępowaniu nadzorczym faktycznych przesłanek przejęcia samo w sobie może świadczyć o braku oczywistości naruszenia prawa. W trakcie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie dokonuje się oceny materiału dowodowego w celu dokonania nowych ustaleń faktycznych, ale bada się orzeczenie w celu oceny jego prawidłowości w świetle przepisów obowiązujących w momencie jego wydania. Nie można więc uznać, że sama konieczność przeprowadzenia tego rodzaju weryfikacji świadczy o braku oczywistości naruszenia prawa;
- • art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych, ponieważ niewłaściwie stwierdzono, że fakt przyznania M. R. renty w zamian za przejęte na własność Państwa gospodarstwo rolne i pobieranie przez dawną właścicielkę tego świadczenia przez 25 lat po wydaniu decyzji z dnia 23 grudnia 1976 r. może sam w sobie wyłączać możliwość zakwalifikowania istniejących w sprawie naruszeń prawa jako rażących. Decyzja o przyznaniu M. R. renty zapadła po przejęciu gospodarstwa rolnego i tych dwóch spraw nie można łączyć;
- • art. 156 § 2 K.p.a., ponieważ błędnie uznano, że zdarzenia prawne, które miały miejsce po wydaniu przedmiotowej decyzji i które doprowadziły do zmian w strukturze własności gruntów przejętych na własność Państwa, stanowią skutek prawny tej decyzji;
- • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ stwierdzono, że w postępowaniach zakończonych decyzjami z dnia [...] października 2012 r. i z dnia [...] lipca 2012 r. doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w przedmiotowej sprawie brak było podstawy do stwierdzenia tego rodzaju naruszeń;
- • art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sprzeczne wskazania co do sposobu dalszego postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
W odpowiedzi na skargę Gmina K. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd i uzasadnić swoje twierdzenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi jaka powinna być prawidłowa wykładnia zastosowanego przepisu prawa, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.
Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: K.p.a.), nie można uznać za trafne. Niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. było bowiem spowodowane uznaniem, że skargi wniesione do WSA w Warszawie przez Gminę K. oraz Skarb Państwa – Lasy Państwowe, Nadleśnictwo B. w B. zasługiwały na uwzględnienie, czemu dano wyraz w obszernym uzasadnieniu wyroku. Podkreślić należy, że zarzut ten mógłby być uznany za zasadny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie dostrzegł poważnych luk w materiale dowodowym zebranym w toku postępowania administracyjnego. Zarzut taki nie może być natomiast stawiany w sytuacji, gdy skarżący nie zgadza się z interpretacją przepisów prawa materialnego lub procesowego dokonaną przez Sąd I instancji. W takim wypadku należy bowiem podnieść zarzuty określone w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.
Stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym, pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok sądu I instancji, musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku, pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia NSA ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie.
Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Do sytuacji kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zatem zaliczyć taką sytuację, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Przypadek taki nie zaistniał w przedmiotowej sprawie, ponieważ WSA w Warszawie w uzasadnieniu dokonał wyczerpującej wykładni zastosowanych przepisów, odniósł się do wszystkich zarzutów skargi oraz w jasny sposób wykazał błędy popełnione przez organy orzekające w sprawie.
Zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. nr 21 poz. 118, ze zm.) należy również uznać za nieuprawnione. Sąd I instancji słusznie bowiem wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie miało charakter nadzorczy, w tym zakresie organ prowadzący postępowanie powinien przede wszystkim mieć na względzie postanowienia art. 16 K.p.a., określające zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Z zasady tej wynika, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych.
Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną w wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jedną z tych podstaw jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Podkreślenia przy tym wymaga, że w toku postępowania nieważnościowego organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Kontrola organu orzekającego w trybie art. 156 § 1 K.p.a. ogranicza się wyłącznie do oceny stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w chwili wydania decyzji ostatecznej objętej postępowaniem. Przy czym, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności. Naruszenie to powinno być nie do pogodzenia z wymaganiami pewności obrotu prawnego, chronionymi przez zasadę trwałości decyzji administracyjnych.
Sąd I instancji słusznie wykazał, że nie można uznać, iż skutki społeczno-gospodarcze decyzji z dnia 23 grudnia 1976 r. są nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Decyzja ta bowiem odniosła podwójny skutek: bezpośredni – przejęcie gospodarstwa rolnego M. R. na rzecz Skarbu Państwa i pośredni – przyznanie M. R. decyzją ZUS z dnia 15 marca 1977 r. renty, którą była właścicielka gospodarstwa rolnego pobierała przez okres ponad 25 lat.
Celem ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych było przejęcie nieruchomości rolnych od rolników w sytuacji, gdy nie są oni ze względu na wiek lub stan zdrowia, prowadzić produkcji rolnej. W zamian otrzymywali oni od Państwa świadczenie pozwalające im się utrzymać, pomimo nieposiadania gospodarstwa rolnego. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że M. R. w momencie przejęcia gospodarstwa rolnego była w wieku, który nie pozwalał na sprawne zarządzaniem gospodarstwem (66 lat), a z akt sprawy nie wynika, aby jej zstępni posiadali odpowiednie kwalifikacje, które pozwalałyby na przejęcie przez nich gospodarstwa. Został zatem spełniony cel społeczno-gospodarczy tej ustawy, ponieważ osobie, która nie była w stanie samodzielnie prowadzić gospodarstwa rolnego, w zamian za jego przekazanie, Państwo zapewniło środki do życia w postaci dożywotnio wypłacanej renty. Nie można również stracić z oczu faktu, że właścicielka gospodarstwa nie kwestionowała nigdy decyzji o przejęciu jej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a zatem w pełni akceptowała jej skutki.
Podkreślić także należy, że Sąd I instancji prawidłowo wskazał na braki w uzasadnieniu obu decyzji Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dotyczące kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, które miały miejsce po przejęciu gospodarstwa rolnego M. R. na rzecz Skarbu Państwa. Uzasadnienie tych decyzji jest w tym zakresie lakoniczne i nieprzekonujące. Wskazuje to, że organ w żaden sposób nie zbadał tej kwestii, pomimo, że rozstrzygniecie w tym przedmiocie, szczególnie wobec argumentów podnoszonych przez Gminę K. i Skarb Państwa – Nadleśnictwo B. w B., powinno wykazywać w sposób niebudzący wątpliwości brak określonej w art. 156 § 2 K.p.a. przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji.
Podnieść również należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej WSA w Warszawie nie stwierdził autorytatywnie, iż badanie w postępowaniu nadzorczym faktycznych przesłanek przejęcia samo w sobie może świadczyć o braku oczywistości naruszenia prawa. Sąd I instancji uznał jedynie, że może to wskazywać, iż postępowanie administracyjne prowadzone przez Naczelnika Gminy K. jest zgodne z prawem. WSA w Warszawie w żaden sposób nie wskazał, że ten argument jest przesądzający dla oceny decyzji wydanych w postępowaniu nadzorczym.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnieto zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.