Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3301/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. L. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] maja 1992 r., nr [...], Wojewoda Warszawski stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę Warszawa – Śródmieście, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. N., ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Warszawa - Śródmieście, obręb ewidencyjny 5-03-11, działka nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, z wyłączeniem dwóch lokali sprzedanych.
Minister Administracji i Cyfryzacji, działając na wniosek T. L., decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego w części dotyczącej niesprzedanej części budynku położonego przy ul. N.. Następnie, po rozpoznaniu wniosku Prezydenta m.st. Warszawy decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., stwierdził nieważność swojej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż w ocenianej decyzji prawidłowo ustalono, że przedmiotowa nieruchomość leży na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r., jednakże nie rozważono czy budynek mieszkalny znajdujący się na przedmiotowym gruncie został wybudowany przed czy po 1945 r. Zdaniem Ministra data ta ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem, zgodnie z art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m.st.
Warszawy pozostawały we własności dotychczasowych właścicieli, wybudowanie zatem czy też całkowite odbudowanie budynku po tej dacie powodowało, że nie spełniał on wymogów tego przepisu. Minister stwierdził, że budynek położony na przedmiotowej nieruchomości został wybudowany po 1945 r. i nie był objęty orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 1949 r., nr [...], odmawiającym b. właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości warszawskiej, co oznacza, że w dniu 27 maja 1990 r. budynek ten stanowił własność Skarbu Państwa i podlegał komunalizacji, a wobec tego decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2012 r. zawiera wadę rażącego naruszenia prawa.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła T. L., będąca następcą prawnym byłych właścicieli nieruchomości.
Utrzymując w mocy swoje rozstrzygnięcie, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, że w zaskarżonej decyzji w prawidłowy sposób wyjaśniono, iż budynek położony w Warszawie przy ul. N. został wybudowany po 1945 r., stanowił zatem własność Skarbu Państwa i podlegał komunalizacji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnej oceny, iż budynek w dniu wejścia w życie dekretu warszawskiego nie istniał, Minister wskazał, że oparł swoje stanowisko na zgromadzonej w sprawie dokumentacji i nie jest władny do dokonania samodzielnej oceny, czy zniszczony w wyniku działań wojennych budynek był zdatny do naprawy, podkreślając, że pismo Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie z dnia 7 kwietnia 1948 r., "Wezwanie do dokonania naprawy budowli", precyzowało, iż naprawa budynku miała polegać "na odbudowie budynku", a zgodnie z obecną, jak i ówczesną nomenklaturą budowlaną, odbudowa to rodzaj budowy, w wyniku której powstaje nowy budynek, czemu może towarzyszyć wykorzystanie materiałów pozostałych ze zburzonego budynku.
W skardze na powyższą decyzję T. L. zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 i 6 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji gdy istniały przesłanki do uchylenia tej decyzji i orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2012 r.,
- 2. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, wybiórcze potraktowanie i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego oraz brak wykazania w uzasadnieniu decyzji, że istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2012 r.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła między innymi, iż art. 5 dekretu nie zawiera ani definicji budynku, ani definicji budynku zniszczonego, zaś z wykładni literalnej art. 6 ust. 2 dekretu jednoznacznie wynika, że własnością dotychczasowych właścicieli pozostawały budynki, które według orzeczenia władzy budowlanej nadawały się do naprawy. Zdaniem skarżącej z zebranych w sprawie dokumentów wynika, że budynek znajdujący się na nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. N. istniał i został zakwalifikowany do naprawy, a tym samym pozostawał własnością dotychczasowego właściciela nieruchomości, zatem decyzja komunalizacyjna w części odnoszącej się do budynku zapadła z rażącym naruszeniem art. 5 ust.1 Przepisów wprowadzających ustawę o zasobie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odpowiadając na skargę, Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że: Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż w dniu wejście w życie dekretu warszawskiego na przedmiotowym gruncie nie istniał budynek – pozostały jedynie stosy gruzów. Wniosek taki wynika jednoznacznie z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy. O fakcie istnienia budynku na przedmiotowym gruncie nie przesądza treść znajdującego się w aktach administracyjnych wezwania do dokonania naprawy budowli skierowanego do dawnej właścicielki hipotecznej w dniu 7 kwietnia 1948 r. W wezwaniu tym wskazano bowiem, iż "budynek frontowy został zburzony do terenu", a naprawa ma polegać na "gruntownej odbudowie budynku zgodnie z zatwierdzonym projektem". Użyte w wezwaniu sformułowanie "gruntowna odbudowa" należy rozumieć jako rodzaj budowy, w wyniku której powstać ma całkowicie nowy budynek w miejsce obiektu zniszczonego – zburzonego do poziomu terenu, jak wskazano wyraźnie w przedmiotowym wezwaniu.
Taka odbudowa może być oczywiście wykonana z wykorzystaniem istniejących elementów fundamentów, nie zmienia to jednak faktu, iż budynek nie istniał na gruncie. O fakcie istnienia budynku nie może również przesądzać to, że nie było wydanego orzeczenia o rozbiórce. Niewydanie orzeczenia o rozbiórce może bowiem oznaczać, iż ze względu na znajdujące się na placu stosy gruzów – co jednoznacznie wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie – nie było jakichkolwiek elementów budynku, których rozbiórki trzeba byłoby dokonywać. Prawidłowo organ nadzorczy stwierdził, iż na gruncie nieruchomości przy ul. N. nie istniał budynek w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego, gdyż istniejący na tym gruncie przed 1939 rokiem został całkowicie zniszczony w trakcie działań wojennych. Budynek nie spełniał zatem warunków określonych w art. 5 dekretu warszawskiego, stanowił więc własność Skarbu Państwa i z tego powodu podlegał komunalizacji, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych.
Tym samym decyzja stwierdzająca nieważność decyzji komunalizacyjnej została wydana z rażącym naruszeniem prawa i z tego względu – jako decyzja zawierająca kwalifikowaną wadę prawną – została zasadnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Odnośnie do zarzutu nieprzeprowadzenia postępowania nadzorczego w sposób wyczerpujący, wybiórczego potraktowania i niewłaściwej oceny materiału dowodowego, nie można dopatrzyć się tego rodzaju naruszeń. Chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia przez organ nadzoru art. 107 § 3 k.p.a. Minister prawidłowo przedstawił stan sprawy, dokonał właściwej oceny legalności swojej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., wskazując na obowiązujące w dacie jej wydania przepisy prawa materialnego dokonując ich właściwej wykładni w świetle stanu faktycznego zaistniałego w sprawie i słusznie wskazał, że kontrolowana decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. L., prawidłowo reprezentowana, zarzucając orzeczeniu naruszenie:
- 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], zasadnie stwierdzono nieważność decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] maja 1992 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę Warszawa-Śródmieście z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. N., obręb 5-03-11, działka nr ewid. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], zgodnie z opisem zawartym w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem 2 lokali sprzedanych – w części dotyczącej niesprzedanej części budynku położonego w Warszawie przy ul. N., w sytuacji, gdy brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...],
- 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i w sytuacji niedostatecznego wyjaśnienia w zaskarżonym wyroku przyczyn oddalenia tej skargi.
Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2013 r. i z dnia [...] listopada 2013 r., ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 ustawy p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za usprawiedliwione.
W sprawie nie ma sporu co do tego, że budynki znajdujące się na gruncie nieruchomości warszawskiej zostały zburzone w wyniku działań wojennych. Nie ma też sporu co do rozmiaru dokonanych zmian i stanu budynków po wejściu w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), dalej "dekret". Spór sprowadza się do kwestii czy budynki czy też to co z nich zostało spełniało przesłanki z art. 5, czy też 6 dekretu, w świetle dokumentacji w zgromadzonej w postępowaniu nadzorczym, zakończonym decyzją zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie.
Artykuł 5 dekretu stanowi, że budynki i inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przekazanych na własność gminy m.st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepisami szczególnymi stanowiącymi inaczej są art. 6 i art. 8 dekretu.
Stosownie do art. 6 ust. 1 gmina m.st. Warszawy może wyznaczyć właścicielowi przedmiotów, znajdujących się na gruncie, który przechodzi na własność gminy i został przez nią objęty w posiadanie, stosowny termin do zabrania tych przedmiotów. W razie bezskutecznego upływu terminu własność tych przedmiotów przechodzi na gminę m.st. Warszawy. Z kolei ust. 2 stanowi, że przepisu ust. 1 nie stosuje się do budynków, z wyjątkiem budynków zniszczonych, które według orzeczenia władzy budowlanej ze względu na stan zniszczenia nie nadają się do naprawy i powinny ulec rozbiórce. Natomiast zgodnie z art. 7 w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić odszkodowanie.
Z przepisów tych wynika, że rzeczy znajdujące się na gruntach przechodzących na własność m.st. Warszawy należy podzielić na dwie grupy – budynki i inne przedmioty, przy tym budynki z kolei na budynki i budynki zniszczone. W zależności od tego, do której grupy rzeczy należy zakwalifikować różny jest ich los początkowy. Budynki, o których mowa w art. 5 pozostają własnością dotychczasowego właściciela do czasu zaistnienia przesłanki z art. 8 dekretu. Inne przedmioty przechodzą na własność m.st. Warszawy, o ile zostaną spełnione przesłanki wskazane w art. 6 ust. 1 dekretu – gmina wyznaczy termin właścicielowi na ich usunięcie, a termin upłynie bezskutecznie. To samo dotyczy budynków zniszczonych, które nie nadają się do naprawy według orzeczenia władzy. Jeżeli gmina m.st. Warszawy natomiast nie wyznaczy terminu na usunięcie budynków zniszczonych i innych przedmiotów to, stosownie do art. 8, wszystkie budynki przechodzą na własność gminy w razie nie przyznania właścicielowi prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej.
Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że aby można było mówić o tym, do której grupy – budynków, budynków zniszczonych, innych przedmiotów – zaliczyć to co znajdowało się na gruncie nieruchomości warszawskiej przy ul. N. konieczne jest ustalenie czy są to budynki – w rozumieniu art. 5 i art. 6 ust. 2 dekretu, czy też inne przedmioty lub budynki zniszczone – te ostatnie także w rozumieniu art. 6 ust. 2 dekretu.
W świetle dokumentacji sprawy, wobec stanu i uszkodzenia budynków nie da się uznać, iż są to budynki w rozumieniu art. 5, zatem określenia wymaga czy były to budynki zniszczone, o których mowa w art. 6 ust.
- 2. Do takich przepis ten zalicza tylko takie budynki, które ze względu na stan zniszczenia nie nadają się do naprawy i powinny ulec rozbiórce według orzeczenia władzy budowlanej.
Z akt sprawy wynika, że właścicielka została wezwana przez władzę budowlaną do dokonania naprawy, polegającej na gruntownej odbudowie – decyzja z 7 kwietnia 1948 r., ale prawo to zostało odebrane – decyzja z 26 kwietnia 1948 r., ale decyzja o odebraniu została anulowana decyzją z 19 czerwca 1948 r. Władza budowlana, o której mowa w art. 6 ust. 2 dekretu, uznała zatem, że bez względu na stan nieruchomości – w decyzji z 7 kwietnia 1948 r. stwierdziła, że budynek frontowy zburzony do terenu – należy dokonać naprawy. Skoro władza budowlana nakazała naprawę nie można uznać tego co pozostało na gruncie za budynek zniszczony, w rozumieniu art. 6 ust. 2 dekretu.
Podkreślić też należy, że z akt sprawy nie wynika, aby gmina miasta stołecznego Warszawy skorzystała z uprawnienia przyznanego jej art. 6 ust. 1 dekretu. Nie wyznaczyła bowiem właścicielowi terminu do zabrania przedmiotów znajdujących się na gruncie. Nie zostało też wydane orzeczenie nakazujące rozbiórkę.
Dokumentacja sprawy wskazuje zatem, że tego co znajdowało się na gruncie nieruchomości warszawskiej przy ul. N. nie można zakwalifikować jako przedmiotów, czy zniszczonych budynków w rozumieniu art. 6 dekretu i przejąć w trybie tego przepisu na własność gminy m.st. Warszawy.
Zwrócić uwagę należy na jeszcze jedną kwestię, stosownie do art. 8 dekretu, już cytowanego wyżej, jako wyjątek od zasady wynikającej z art. 5, w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa do gruntu wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy. Wszystkie należy rozumieć jako te, o których mowa zarówno w art. 5 – budynki, jak i o których mowa w art. 6 ust. 2 – budynki zniszczone. Przejście tych budynków na własność gminy m.st. Warszawy mogło mieć miejsce dopiero, gdy orzeczenie administracyjne o nieprzyznaniu prawa do gruntu właścicielowi stało się ostateczne. W sprawie taka sytuacja prawna nie miała miejsca, bowiem odwołanie dotychczasowej właścicielki od orzeczenia z [...] listopada 1949 r. o odmowie przyznania prawa zostało rozpoznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 29 lipca 1999 r., orzeczenie odmowne zostało uchylone, a w wyniku tej decyzji wniosek o przyznanie prawa został uwzględniony – decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 11 kwietnia 2008 r.
Jak z powyższego wynika nie można mówić, aby w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 6 i art. 8 dekretu, zatem to co znajdowało się na gruncie nieruchomości warszawskiej nie stało się własnością gminy m.st. Warszawy, następnie Skarbu Państwa. Nie będąc właścicielem Skarb Państwa nie mógł przenieść prawa własności na rzecz gminy w drodze komunalizacji. Tym samym stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z [...] maja 1992 r. w części dotyczącej niesprzedanej części budynku przez Ministra Administracji i Cyfryzacji decyzją nr [...] z [...] lipca 2012 r. było zgodne z prawem. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Odbudowanie natomiast budynku w sytuacji, jaka miała miejsce w sprawie należy traktować jako poczynienie nakładów na cudzą własność.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 188 i 203 pkt 1 p.p.s.a.