Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 48/12 oddalił skargę Rady Miejskiej w K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] stwierdzające nieważność § 2 uchwały Rady Miasta K. Nr XIV/179/2011 z dnia 22 września 2011 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Rada Miasta K., działając na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a. oraz § 66 ust. 1 i 2 Uchwały Nr V/44/2003 Rady Miasta K. z dnia 20 lutego 2003 r. Statut Miasta K. [...], podjęła uchwałę w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K. W uchwale Rada uznała za bezzasadną skargę złożoną przez A. K. w zakresie zarzutu nie udostępnienia dokumentacji (§ 1 uchwały), w pozostałym zakresie Rada postanowiła o odrzuceniu skargi uznając, że nie jest właściwa do oceny podejmowanych przez Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] czynności wyjaśniających w stosunku do jednego z nauczycieli (§ 2 uchwały).
Wojewoda Zachodniopomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] października 2011 r. uznał, że Rada Miasta K., postanawiając w § 2 uchwały o odrzuceniu skargi, w sposób istotny naruszyła obowiązujący porządek prawny. Stosownie bowiem do art. 228 K.p.a. skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Zgodnie natomiast z art. 229 pkt 3 K.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrzenia skarg – organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej – jest rada gminy. Organ, który otrzymuje skargę bada, czy jest właściwy do jej rozpatrzenia i w razie uznania swojej niewłaściwości obowiązany jest przekazać ją właściwemu organowi albo wskazać skarżącemu właściwy organ (art. 231 K.p.a.). W razie uznania swojej właściwości do rozpatrzenia skargi, powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca.
Tymczasem zdaniem Wojewody skarga może być załatwiona w dwojaki sposób: może być uznana za zasadną, bądź za nieuzasadnioną – co stanowi o odmownym załatwieniu skargi. Odmowne załatwienie oznacza zarówno zwrot skargi, gdy została wniesiona do organu niewłaściwego, a nie można go ustalić na podstawie treści skargi, jej odrzucenie, gdy brak przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie, np. treść skargi wykracza poza jej zakres, skarżący nie ma zdolności do jej wniesienia, skarga nie stanowi wyrazu określonego interesu, w tej samej sprawie toczy się postępowanie przed innym organem, jak i oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności, a także pozostawienie jej bez rozpoznania.
W sprawie, zdaniem organu nadzoru, nie wystąpiły przesłanki przemawiające za odrzuceniem wniesionej skargi przez Radę Miasta K. A zatem Rada Miasta K. nie była uprawniona do odrzucenia skargi A. K., zarzucającego Dyrektorowi Szkoły nienależyte załatwienie sprawy związanej z niewłaściwym zachowaniem nauczyciela szkoły – W. K. podczas zdarzenia w dniu 23 marca 2011 r.
Organu nadzoru uznał, że Rada Miasta K., wskazując w uzasadnieniu uchwały, iż "nie jest właściwa do analizy oraz wyjaśnienia wskazanej przez Skarżącego sytuacji oraz nie jest właściwa do oceny podejmowanych przez Dyrektora Szkoły w tym zakresie czynności wyjaśniających" działała z naruszeniem art. 231 K.p.a., bowiem organ niewłaściwy do rozpatrzenia skargi ma obowiązek niezwłocznie przekazać skargę do rozpatrzenia właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego lub wskazuje skarżącemu organ właściwy do rozpatrzenia skargi. W niniejszym przypadku Rada nie postąpiła zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem. Powyższe spowodowało, iż skarga pozostała bez rozpatrzenia, czym naruszono zagwarantowane konstytucyjnie oraz ustawowo prawo do składania i rozpatrywania skarg do organów władzy publicznej.
W dniu 30 listopada 2011 r., skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Rada Miejska w K. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż stanowisko Wojewody zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym jest błędne, natomiast uchwała nie narusza porządku prawnego. Zdaniem Rady analiza skargi A. K. wskazuje, że:
- I. Treść skargi wykracza poza jej zakres, bowiem A. K. domagał się od organów oraz Dyrektora Szkoły przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wyciągnięcia dalej idących konsekwencji wobec nauczyciela szkoły oraz zbadania wpływu postępowań innych nauczycieli na sytuację w szkole. Tego rodzaju wnioski wykraczają poza zakres skargi uregulowanej w art. 227 K.p.a. Rada Miejska w K., nie mogła wszcząć uproszczonego postępowania skargowego, dokonując kontroli następczej oraz naprawienia błędów i zaniedbań, gdyż skarżący domagał się wszczęcia procedur i rozstrzygnięć, które mogą być podejmowane w toku odrębnych postępowań. Rada Miejska w K. nie mogła rozpoznać skargi oraz ocenić zadań wykonywanych przez Dyrektora Szkoły w przedmiotowej sprawie, a także rozważyć czy Dyrektor Szkoły zastosował właściwe środki wobec nauczyciela szkoły, gdyż uprawnione są tu odpowiednie organy, tj. Kurator Oświaty.
- II. Skarga nie stanowi wyrazu określonego interesu, bowiem A. K. nie wykazuje w treści skargi, w jaki sposób zachowanie się Dyrektora Szkoły polegające na zaniedbaniu, nienależytym wykonywaniu zadań, naruszeniu praworządności, uniemożliwiło mu dochodzenie prawdy w konflikcie pomiędzy nim, a nauczycielem szkoły, a tym samym naruszyło interesy jego oraz jego syna. Nadto A. K. wnosi o rozpatrzenie sytuacji dotyczącej kilku podmiotów i sytuacji z nimi związanymi (trzech nauczycieli uczących w Szkole Podstawowej nr [...] w K.), a także sytuacji zaistniałej w szkole. Już na tym etapie uwidacznia się fakt, że skarga oraz składane wnioski mają charakter wielokierunkowy oraz dotyczą różnych podmiotów, wobec tego mogą być przedmiotem odrębnych postępowań wyjaśniających.
- III. W tej samej sprawie toczy się postępowanie przed innym organem. Zarówno z załączonych dokumentów, jak i samej treści skargi wynika, iż w sprawie toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w K. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego jest zgodne z prawem. Sąd I instancji przywołał treść art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wedle którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Również art. 6 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie przepisów prawa obejmuje: ustalenie treści normy prawnej mającej zastosowanie w rozstrzyganej sprawie, wyrażenie stanu faktycznego sprawy w języku normy prawnej oraz podciągnięcie tego stanu faktycznego pod treść normy prawnej i określenie praw i obowiązków stron postępowania. Oznacza to również przestrzeganie swojej właściwości i rozpatrywanie spraw mieszczących się w granicach tej właściwości. Z powyższych przepisów wynika wedle WSA w Szczecinie, że organ nadzoru prawidłowo wywiódł, że w sprawie zastosowanie ma art. 229 pkt 3 K.p.a. Nie można bowiem zaakceptować stanowiska Rady Miejskiej w K. wyrażonego w Uchwale Nr XIV/179/2011 z dnia 22 września 2011 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w K. Odrzucając skargę organ nie wskazał przepisu szczególnego, z którego miałoby wynikać uprawnienie dla innego niż on organu do rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w K. Sąd I instancji podkreślił, że z treści art. 229 pkt 3 K.p.a. wynika, iż jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest rada gminy, chyba, że skarga dotyczy spraw zleconych z zakresu administracji rządowej, wówczas organem tym jest wojewoda.
Nie ulega wątpliwości, że dyrektor szkoły prowadzonej przez gminę jest kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej, a prowadzenie szkoły przez gminę nie jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej. Wobec tego organem właściwym do rozpoznania skargi dotyczącej zadań lub działalności dyrektora szkoły prowadzonej przez gminę jest rada gminy.
Nadto skoro z treści pisma A. K. z dnia 14 czerwca 2011 r. wynika, iż jest to skarga na działalność Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w K. i to zarówno w zakresie nie udostępnienia dokumentacji dotyczącej syna A. K., jak i nie podjęcia właściwych działań mających na celu ustalenia rzeczywistego przebiegu zdarzenia z dnia 23 marca 2011 r., dotyczącego niewłaściwego potraktowania tego ucznia przez nauczyciela. Wprawdzie w piśmie tym A. K. domagał się również ponownego wyjaśnienia czynu nauczycielki, mającego miejsce w dniu 23 marca 2011 r., jednak nie zmienia to faktu, że w uzasadnieniu pisma zarzuca Dyrektorowi Szkoły niepodjęcie właściwych działań zmierzających do wyjaśnienia zaistniałej sytuacji. Zdaniem Sądu taka treść pisma przesądza o uznaniu go za skargę na działalność Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w K. w rozumieniu przepisu art. 227 K.p.a. WSA w Szczecinie za nietrafny uznał zarzut Rady Miejskiej w K., że skoro sprawą zajmowało się już Kuratorium Oświaty w Szczecinie, to skargę A. K. na działalność Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w K. należało odrzucić.
Zdaniem Sądu przeprowadzenie kontroli przez Kuratorium Oświaty w Szczecinie w Szkole Podstawowej Nr [...] w K. w związku z mającym miejsce zdarzeniem w dniu 23 marca 2011 r., nie wyłącza możliwości złożenia skargi przewidzianej przepisami K.p.a. tym bardziej, że kontrola Kuratorium obejmowała swoim zakresem wykonywanie nadzoru pedagogicznego przez dyrektora szkoły. Natomiast skarga na działalność dyrektora szkoły może mieć szerszy zakres, gdyż obejmować może wykonywanie wszystkich obowiązków określonych w przepisie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) tj. obowiązków dyrektora szkoły w sprawowaniu opieki nad uczniami.
W dniu 27 kwietnia 2012 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła Rada Miejska w K. Skarżący zarzucił wyrokowi WSA w Szczecinie z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 48/12:
- 1. naruszenie art. 227 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że skarga złożona przez A. K. jest skargą w rozumieniu wymienionego przepisu. Zdaniem skarżącego sprawa dotyczy czynu nauczycielki, do którego odnoszą się przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 października 2009 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. Nr 168, poz. 1324), nie dotyczy natomiast innych obowiązków dyrektora szkoły opisanych w art. 39 ustawy o systemie oświaty, a zatem sprawa powinna być rozpatrzona w trybie określonym przez przepisy ww. rozporządzenia, a nie K.p.a.
- 2. naruszenie art. 229 pkt 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Rada Miejska w K. jest właściwa do rozpatrzenia sprawy. Zdaniem skarżącego z przepisów art. 227-249 K.p.a. nie wynika, że wszystkie skargi na kierownika jednostki organizacyjnej gminy powinny być rozpatrzone przez radę gminy.
Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 48/12 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Na wstępie należy znaczyć, że przedmiotem rozstrzyganej przed sądami administracyjnymi sprawy jest rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, który kwestionuje zgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w K. w zakresie sposobu rozpatrzenia skargi. Sąd nie kontroluje tym samym sposobu rozstrzygnięcia skargi, lecz rozstrzygnięcie nadzorcze organu nadzoru. Zgodnie bowiem z art. 3 P.p.s.a. osobie niezadowolonej z odpowiedzi na skargę lub wniosek złożony w trybie rozdziału VIII K.p.a. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje.
Skarżący zarzucił sądowi pierwszej instancji błędną interpretację przepisów rozdziału VIII K.p.a. Pierwszy z zarzutów dotyczy art. 227 K.p.a., zdaniem skarżącego skarga powinna być rozpatrzona w trybie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 października 2009 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego. Zarzut ten jest bezpodstawny. Wskazane wyżej rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 października 2009 r. nie ustanawia szczególnego trybu rozpatrywania skarg i wniosków przez organy nadzoru pedagogicznego. Określa ono zgodnie z § 1 szczegółowo tryb przeprowadzenia kontroli jakości edukacji w placówkach oświatowych. Natomiast w żaden sposób nie zajmuje się rozpatrywaniem skarg i wniosków na dyrektorów szkół.
Tymczasem wspominany art. 227 K.p.a. definiuje przedmiot skargi, którym są zarzuty co do prawidłowości działania danego organu lub podmiotu wykonującego funkcje publiczne (por. M. Jaśkowska, Komentarz do art. 227 K.p.a., zamieszczony w LEX). Ustawodawca nie ograniczył przedmiotu skargi. Osoba wnosząca skargę powinna wskazać jedynie przedmiot swojego niezadowolenia i podmiot, którego jej zdaniem błędne lub nieprawidłowe działania są powodem złożenia skargi. Jak zauważono, katalog naruszeń określony w art. 227 K.p.a. nie jest zamknięty, bowiem "określenie "w szczególności" oznacza, że katalog ten ma charakter przykładowy. Przedmiotem skargi mogą być więc również inne okoliczności, z których wynika niezadowolenie z działania lub zaniechania organu" (A. Matan, Komentarz do art. 227 K.p.a., zamieszczony w LEX). Uznać zatem należy, że pismo skierowane do organu wskazujące na niezadowolenie osób które je składają, jest skargą.
Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że rodzice dzieci uczęszczających do szkoły mają prawo wnieść skargę na dyrektora szkoły, a Rada Miejska powinna taka skargę rozpoznać lub zgodnie z art. 231 K.p.a. przekazać innemu organowi, który właściwy jest do jej rozpatrzenia. Natomiast przepisy rozdziały VIII K.p.a. nie znają instytucji odrzucenia skargi, a zatem słusznie organ nadzoru, a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznali, że podjęta uchwała jest sprzeczna z prawem.
Równie niezasadny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 229 pkt 3 K.p.a. Przypomnieć należy, że wspomniany przepis statuuje właściwość rady gminy do rozpatrywania skarg na organ wykonawczy gminy lub kierowników jednostek organizacyjnych gminy. Przepis ten nie oznacza, że ustawodawca w określonych kategoriach spraw może inaczej określić właściwość organów do rozpatrzenia złożonej skargi (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, s. 414-415.T.2). W sprawie jest bezsporne, że szkoła, której dotyczyła skarga, jest jednostką organizacyjną Miasta K., a zatem Rada Miasta powinna rozpoznać skargę albo zastosować środek określony w art. 231 K.p.a. Natomiast w świetle wyżej wskazanych rozważań rada Miasta K. nie miała prawa do odrzucenia skargi.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.