Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1760/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z 16 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1949/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa – Starosty Bytowskiego na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] września 2015 r. nr [...]. Decyzją tą Krajowa Komisja uchyliła decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] maja 2013 r. nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę Bytów nieodpłatnie z mocy prawa własności nieruchomości w Świątkowie, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,24 ha i przekazała sprawę Wojewodzie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż:

Postępowanie komunalizacyjne zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem Starosty Bytowskiego, bowiem z jego zaświadczenia z 21 lutego 2013 r. nr G.6824.1.2013VIII wynikało, iż działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r., stanowiła zasób nieruchomości Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Gminy w Bytowie. Działka ta, jak wynika z kolei z informacji Starosty z 13 marca 2013 r., była 27 maja 1990 r. oznaczona w ewidencji gruntów jako tereny komunikacyjne – droga, jednak nie stanowiła drogi publicznej, ale była i jest nadal drogą wewnętrzną "śródpolną". Pojęcie to nie jest uregulowane w obecnie obowiązujących przepisach, jednak z § 24 ust. 4 pkt 1c rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r., w przypadku dróg gruntowych w powszechnym użytkowaniu jako władającego wpisywano prezydium gromadzkiej rady narodowej, co następnie pozwalało na uznanie, że były własnością gminy.

Uwzględniając odwołanie Burmistrza Bytowa, który wskazywał, że droga, mimo wpisu w ewidencji nie jest drogą, gdyż nie jest urządzona i stanowi grunty orne, skarpę porośniętą krzewami i drzewami, Krajowa Komisja uchyliła decyzję Wojewody w trybie art. 138 § 2 k.p.a., stwierdzając, iż w sprawie należało ustalić czy 27 maja 1990 r. działka stanowiła własność Skarbu Państwa, bowiem zgromadzony materiał dowodowy – wypis z rejestru gruntów z [...] maja 2013 r., który to rejestr został założony w 1985 r., a zamknięty 31 grudnia 1991 r., księga wieczysta założona w 2012 r. – nie wystarcza na uznanie, iż fakt ten został udowodniony.

Oddalając skargę Starosty Bytowskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zasadne są wątpliwości, wskazane przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, co do faktu przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności do działki na dzień 27 maja 1990 r., gdyż dokumentacja sporządzona już po tej dacie, a także ewidencja gruntów nie wskazują na jakiej podstawie i w jakiej dacie Skarb Państwa został wpisany jako właściciel.

Skargę kasacyjną złożył Skarb Państwa – Starosta Bytowski – domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania lub, po uchyleniu, rozpoznania skargi, a także wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnej wykładni, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm., zwana dalej "ustawą komunalizacyjną") polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do nabycia z mocy prawa nieruchomości położonej na terenie gminy Bytów, w obrębie Świątkowo, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,24 ha, stanowiącej aktualnie własność Skarbu Państwa – Starosty Bytowskiego, dla której Sąd Rejonowy w Bytowie IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] (zwanej dalej "nieruchomością"), przez Gminę Bytów, mimo iż przesłanki te zostały spełnione;
3. II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia wydanego w sprawie, a mianowicie:
4. 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., zwana dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.; Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, jak również że brak jest dowodów wskazujących na to, iż nieruchomość ta należała w ww. dacie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, mimo iż z materiału tego wprost wynika, że Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości we wskazanej dacie, ponadto, iż należała ona w tym czasie do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkowało nieuwzględnieniem skargi, a w konsekwencji niewydaniem orzeczenia uchylającego decyzję organu II instancji w całości;
5. 2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, mimo iż organ II instancji powinien był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, ponieważ organ I Instancji w sposób wyczerpujący zgromadził niezbędny materiał dowodowy pozwalający na ustalenie, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione niezbędne przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów wskazanych w jej podstawach.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewody Pomorskiego stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) i w świetle tego przepisu musiał być oceniony materiał dowodowy, zgromadzony w sprawie.

Przepis ten stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Jak z niego wynika komunalizacja mienia może mieć miejsce wówczas, gdy mienie stanowi własność Skarbu Państwa i należy do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż komunalizacja to przeniesienie tytułu własności z podmiotu publicznego, jakim jest Skarb Państwa na inny podmiot publiczny – gminę. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie na dzień wejścia w życie ww. ustawy, tj. na 27 maja 1990 r.

Wykazanie przesłanek stawianych przez przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia przez organ musi w tym postępowaniu zostać wykazana tak, aby nie pozostawały żadne wątpliwości co do ich spełnienia.

W niniejszej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że materiał dowodowy nie daje oczywistej odpowiedzi, że przesłanki określone w omawianym przepisie zostały udowodnione. Z takim stwierdzeniem Komisji zgodził się Wojewódzki Sąd. Ocenę tę należy podzielić.

Zarówno Krajowa Komisja, jak i Wojewódzki Sąd wskazały, oceniając materiał dowodowy, na luki w tym materiale, podkreślając, iż brak w nim przekonującego dowodu na istnienie tytułu własności Skarbu Państwa do nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Dokumentacja sprawy – zaświadczenia Starosty Bytowskiego, wypisy z księgi wieczystej – pochodzą z daty późniejszej, przy czym sama księga wieczysta została założona w 2012 r. Z kolei z ewidencji gruntów, założonej w 1985 r., a zamkniętej w 1991 r., nie wynika, w jakiej dacie i na jakiej podstawie nastąpił wpis, z którego miałoby wynikać spełnienie przesłanek komunalizacji, w tym tytułu własności Skarbu Państwa na 27 maja 1990 r. Należy mieć zatem na uwadze, że ewidencja gruntów odzwierciedla jedynie stan prawny, a nie służy jego ustaleniu. W takiej sytuacji zasadnie Komisja Uwłaszczeniowa uznała, iż nie wykazane zostały, bez wątpliwości, przesłanki komunalizacji i uchylenie decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd miał zatem podstawy do oddalenia skargi.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 270).