Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/SZ 283/12 oddalił skargę M. K. i J. K. (dalej powoływani jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Prezydent Miasta Koszalin decyzją z dnia [...] września 2004 r., po rozpoznaniu wniosku skarżących o nabycie, w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), prawa współwłasności nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,4857 ha, położonej w Koszalinie przy ul. [...], pozostającej we współużytkowaniu wieczystym skarżących, odmówił stwierdzenia nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 października 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 1336/04 oddalił skargę na tę decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej skarżących, wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 74/06 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skoro poprzednik prawny skarżących w dniu 26 maja 1990 r. był użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, natomiast sami skarżący byli użytkownikami wieczystymi w dniu 24 października 2001 r. to tym samym przysługuje im, na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., roszczenie o nabycie z mocy prawa własności tej nieruchomości. Równocześnie Sąd wskazał, że brak jest odpowiednich ustaleń odnośnie zabudowy spornej nieruchomości z punktu widzenia celu mieszkaniowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 123/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] listopada 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Koszalina z dnia [...] września 2004 r.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta Koszalin decyzją z dnia [...] września 2007 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. uchyliło w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezydent Miasta Koszalin odmówił przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. uchyliło powyższą decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 682/08 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] marca 2009 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Koszalin z dnia [...] maja 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Prezydent Miasta Koszalina decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 8 września 2003 r., odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności opisanej nieruchomości gruntowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, po rozpatrzeniu odwołania M. K. i J. K. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 865/09, oddalił skargę na tę decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 262/10, uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 października 2009 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę orzekania okoliczności, które nie znajdowały odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale aktowym, nie wynikały również z poczynionych przez organy ustaleń faktycznych. Z treści zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, ani z akt sprawy nie wynika bowiem, aby na dzień 26 maja 1990 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości była osoba prawna – A. Organ ten przyjął jedynie, że W. A. nabyła przedmiotową nieruchomość od wymienionej spółki w dniu [...] marca 1995 r. Z załączonej do akt administracyjnych kserokopii aktu notarialnego z dnia [...] marca 1995 r. Rep. [...] wynika, że A. nabyła przedmiotową nieruchomość w dniu [...] maja 1993 r. Tym samym za zasadny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należało zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skoro zatem Sąd pierwszej instancji nie jest uprawniony do czynienia w sprawie własnych ustaleń, które wykraczałyby poza materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej, bezpodstawne przyjęcie przez ten Sąd, że na dzień 26 maja 1990 r. użytkownikiem wieczystym była osoba prawna, narusza wskazane przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 133/11, ponownie rozpoznając sprawę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Koszalina z dnia [...] kwietnia 2009 r.
Prezydent Miasta Koszalina decyzją z dnia [...] października 2011 r. odmówił przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności opisanej nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości określał zarówno zakres podmiotowy jak i zakres przedmiotowy jej zastosowania. Zgodnie z umową oddania terenu w użytkowanie wieczyste z dnia [...] października 1983 r. nieruchomość przeznaczona została pod budownictwo jednorodzinne ogrodnicze.
Skarżący umową z dnia [...] lutego 1999 r. nabyli prawo współużytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej budynkiem motelu "[...]" o pow. 340 m2, domem mieszkalnym o pow. 240 m2, budynkiem gospodarczym o pow. 60 m2, oraz dwoma garażami. Odnosząc definicję budynku mieszkalnego zawartą w Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych pomocniczo w stosunku do powierzchni użytkowych budynków: mieszkalnego i motelu, zlokalizowanych na dz. nr [...], organ stwierdził, że nieruchomość na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. była zagospodarowana na cele niemieszkalne, a co za tym idzie nie mieściła się w zakresie przedmiotowym analizowanej ustawy. Przeważającym elementem zabudowy przedmiotowej nieruchomości na dzień złożenia wniosku oraz na dzień wejścia w życie ustawy były budynki niemieszkalne a funkcja mieszkalna miała charakter uzupełniający. Zdaniem organu zmiana stanu faktycznego i prawnego dokonana przez strony, w wyniku którego powstały dwie odrębne nieruchomości nie może wpłynąć na stwierdzenie przez wnioskodawców wyżej powołanego uprawnienia. W związku z tym organ pierwszej instancji stwierdził, że po stronie wnioskodawców nie powstała ekspektatywa nabycia prawa własności nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony wymóg dotyczący zabudowy nieruchomości na cele mieszkalne, o którym mowa w art. 1 ust.1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Kolegium nie podzieliło podnoszonej w odwołaniu argumentacji, iż kwestia charakteru zabudowy działki była przedmiotem oceny prawnej dokonanej przez sądy administracyjne, korzystnej dla strony. W zapadłym w rozpoznawanej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 74/06 podkreślono, że w dotychczas prowadzonym przez organy postępowaniu brak było odpowiednich ustaleń odnośnie zabudowy spornej nieruchomości z punktu widzenia celu mieszkaniowego.
W ocenie Kolegium kwestia ta została w sposób należyty i wyczerpujący oceniona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Okoliczność, że na działce wybudowano budynek motelu i budynek gospodarczy i działalność taka cały czas była prowadzona, zmieniła przeznaczenie tego terenu na inny cel niż na zabudowę mieszkaniową. Wiodącą w tym przypadku stała się funkcja niemieszkaniowa i grunt ten był traktowany jako oddany pod prowadzenie działalności gospodarczej, bo za taki zaczęto pobierać od stron opłaty za użytkowanie wieczyste.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższa decyzję skarżący zarzucili naruszenie:
- - art. 1 ust.
- 11. pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zabudowanie na cele mieszkalne, o którym mowa w tym przepisie, musi obejmować zabudowanie nieruchomości wyłącznie na cele mieszkaniowe oraz używanie tej nieruchomości wyłącznie w celach mieszkaniowych, z wyłączeniem korzystania z nieruchomości także w inny sposób, podczas gdy w rzeczywistości zabudowanie na cele mieszkaniowe w rozumieniu tego przepisu oznacza chociażby częściowe zabudowanie nieruchomości na te cele, z możliwością korzystania z nieruchomości także w inny sposób tj. usługowy,
- - art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "Kpa", poprzez wyprowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze samodzielnej przesłanki nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, nieprzewidzianej przez ustawodawcę w ustawie z dnia 26 lipca 2001 r., co w rezultacie doprowadziło do odmowy uwzględnienia wniosku skarżących,
- - art. 8 Kpa oraz art. 153 i art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez dokonanie w sposób uporczywy wykładni przepisu art. 1 ust. 1c pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 2011 r., w sposób sprzeczny z dotychczasową wykładnią tego przepisu, dokonaną przez sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, a także organ prowadzący niniejszą sprawę, co w rezultacie doprowadziło do odmowy uwzględnienia wniosku skarżących.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołanym wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r. skargę oddalił. Sąd wskazał, że organy obu instancji, będąc związane oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 682/08 zasadnie przyjęły jako podstawę prawną do rozpatrzenia wniosku skarżących o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 262/10 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 133/11 organy przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżących winny ustalić jakie podmioty lub podmiot były użytkownikami przedmiotowej nieruchomości w dniu 26 maja 1990 r.
Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. – osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 2001 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 24 października 2001 r.) użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkalne lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 3 stała się ostateczna. Zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy prawo własności nieruchomości nabywają także osoby fizyczne będące następcami prawnym i osób wymienionych w ust.
1. Zdaniem Sądu, powyższe uregulowanie oznacza, że uprawnionymi do nabycia z mocy prawa własności tych nieruchomości, są tylko osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób fizycznych będących w dniu 26 maja 2001 r. użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne. W przypadku, gdy użytkownik wieczysty będący osobą fizyczną posiadał prawo użytkowania wieczystego w dniu 26 maja 1990 r. i prawo to przed dniem 24 października 2001 r. przeszło na następców prawnych będących osobami fizycznymi, to następca prawny był kontynuatorem tego prawa związanego z użytkowaniem wieczystym nieruchomości i takiemu następcy prawnemu – osobie fizycznej przysługiwało roszczenie z art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy.
Z niekwestionowanych przez skarżących ustaleń organów wynika, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości ustanowione zostało na podstawie umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] października 1983r. na rzecz I. i R. W. I. i R. W. w dniu 11 sierpnia 1992 r. zbyli prawo użytkowania wieczystego na rzecz A. H. i Z. P. (akt notarialny Rep. A Nr [...]), którzy z kolei w dniu [...] maja 1993 r. przenieśli to prawo na osobę prawną A. w Koszalinie (akt notarialny Rep. A Nr [...]).
Następnie M. A. działający w imieniu i na rzecz A. w Koszalinie na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] marca 1995 r. przeniósł prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na W. A. (akt notarialny rep. A Nr [...]). M. K. i J. K. nabyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości od W. A. w dniu [...] lutego 1999 r. (akt notarialny Rep. A Nr [...]).
Zdaniem Sądu, z powyższych ustaleń wynika, że skarżący nie mogą być uznani za następców prawnych w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, bowiem w okresie od [...] maja 1993 r. do [...] marca 1995 r. użytkownikiem wieczystym nie była osoba fizyczna, tyko osoba prawna A. w Koszalinie. Fakt, że zarówno w dniu 26 maja 1990 r. jak i w dniu 24 października 2001 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r.) użytkownikami wieczystymi były osoby fizyczne, jest niewystarczający do uznania skarżących za następców prawnych osób wymienionych w akt 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., bowiem w art. 1 ust. 2 stanowi, że prawo własności nieruchomości nabywają także osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób wymienionych w art. 1 ust. 1, a więc osób fizycznych, a nie osób prawnych.
Zdaniem Sądu, w żadnym z wyroków zapadłych w rozpoznawanej sprawie nie zostało przesądzone spełnienie przez skarżących przesłanki podmiotowej określonej w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. W wyroku z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 74/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jedynie, że pomimo braku tożsamości w dacie 26 maja 1990 r. i w dacie 24 października 2001 r. osób fizycznych którym przysługiwało prawa użytkowania wieczystego, z uprawnienia do nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości mogli skorzystać następcy prawni osób wymienionych w art. 1 ust. 1 ww. ustawy. Ustalenie osób fizycznych będących użytkownikami wieczystymi nieruchomości w dniu 26 maja 1990 r. i kolejnych następców prawnych będących osobami fizycznymi i prawnymi, do dnia wejścia w życie ustawy zostało dokonane przez organ po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 133/11.
Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawa własności nieruchomości nie narusza prawa pomimo błędnego uzasadnienia. W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu bezprzedmiotowe jest ustosunkowanie się do zarzutów skargi dotyczących spełnienia przesłanki przedmiotowej nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości tj. przeznaczenia nieruchomości na cele mieszkaniowe.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, polegającą na przyjęciu, iż M. i J. K. nie mogą być uznani za następców prawnych w rozumieniu tego przepisu, skoro w okresie od [...] maja 1993 r. do [...] marca 1995 r. użytkownikiem wieczystym nie była osoba fizyczna.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa.
Skarga kasacyjna zawiera uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 powołanej ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia tego przepisu jest oczywiście błędna. Przepis ten wymagał wyłącznie, aby osoby fizyczne były w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne. W żadnym razie nie można z treści tego przepisu wywnioskować, że osoby fizyczne musiały być użytkownikami wieczystymi nieruchomości nieprzerwanie.
Powołany przepis zawiera regułę testu dwóch dat, wymagając wyłącznie aby osoby fizyczne były użytkownikami wieczystymi. Tym samy uznać należy, że przesłanka podmiotowa dopuszczalności nabycia prawa własności przez skarżących określona w art. 1 ust.1 tej ustawy została spełniona. Zresztą jednoznaczna wskazówka interpretacyjna dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy została zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 74/06. W wyroku tym Sąd podkreślił bowiem konieczność zbadania przesłanki przedmiotowej określonej w tym przepisie, a więc tego, czy nieruchomość została zabudowana na cele mieszkaniowe.
W przedmiotowej sprawie ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem Sądu pierwszej instancji będzie skontrolowanie, czy dokonana przez organy interpretacja opisanej przesłanki przedmiotowej jest prawidłowa.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.