Uzasadnienie
UZASADNENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 27 lutego 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 415/16, po rozpoznaniu skargi A. S. (dalej: "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość w pkt 1. stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 16 grudnia 2005 r. o przyznanie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę, w pkt 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3. oddalił wniosek o przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł, w pkt 4. zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z 16 grudnia 2005 r. o przyznanie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę w terminie 2 miesięcy od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w pkt 5. zasądził od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że skargą z 19 października 2016 r. skarżący zaskarżył przewlekłość postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]), zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, i art. 35 § 1 i 3 K.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i nieuzasadnione przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; zobowiązanie organu administracji do ustalenia i wypłaty odszkodowania w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 5 000 zł oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że 16 grudnia 2005 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami otrzymało wniosek [...], A. S., S. W., H. S., o przyznanie odszkodowania za zajęty grunt pod drogę (obecną ul. [...]). Pismem z 4 kwietnia 2016 r. organ administracji poinformował skarżącego o ponownym terminie załatwienia sprawy, tj. do 30 czerwca 2017 r. W ocenie skarżącego żadna z przyczyn podanych w tym piśmie, w tym potrzeba powołania biegłego, nie uzasadnia tak odległego terminu załatwienia sprawy. Skarżący zaakcentował, że sytuacja finansowa organu, podobnie jak liczba kierowanych wniosków i spiętrzenie spraw, nie może w sposób negatywny wpływać na strony postępowania. Wskazał, że przedmiotowej sprawy nie można scharakteryzować jako na tyle skomplikowanej pod względem prawnym czy faktycznym, aby istniało jakiekolwiek usprawiedliwienie dla tak rażącej opieszałości organu administracji, jaka wystąpiła.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania toczy się na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872, ze zm.) i dotyczy ustalenia odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², zajętą pod ul. [...]. Przedmiotowy teren został zajęty na początku lat pięćdziesiątych bez wypłacenia stosownych rekompensat i jest aktualnie w użytkowaniu Zarządu Dróg Miejskich. Przed zajęciem pod ulicę działka o nr hip. [...] zd. nr [...] wchodziła w skład gospodarstwa rolnego ojca skarżącego - W. S. Część nieruchomości zajętej pod ulicę [...], będącej działką ewidencyjną [...] ma powierzchnię ok. [...] m².
Prezydent [...] stwierdził, że prowadząc postępowanie kierował się ustaloną zasadą, aby w sposób pewny, a nie jedynie prawdopodobny ustalić wszelkie okoliczności dotyczące gruntu objętego wnioskiem - zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym - a jednym z elementów przedmiotowego postępowania jest ustalenie, czy nigdy i na niczyją rzecz nie zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie. Stąd konieczność wystąpienia do odpowiednich jednostek organizacyjnych, w tym do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami, Wydziału Infrastruktury, Biura Organizacji Urzędu, Archiwum Państwowego [...], Archiwum Akt Nowych oraz Zarządu Dróg Miejskich, celem uzyskania wszelkich informacji mogących mieć istotny wpływ na prowadzone postępowanie.
Następnie organ wyjaśnił, że po przeanalizowaniu dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, na podstawie umowy z [...] maja 2016 r. (wcześniejsza wygasła wskutek wyczerpania środków finansowych przewidzianych na jej realizację z początkiem kwietnia 2016 r.), zostało zlecone opracowanie operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], zajętej pod ul. [...]. O konieczności opracowania wyceny oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej pełnomocnik stron został poinformowany zawiadomieniem z 4 kwietnia 2016 r., wraz z podaniem prawdopodobnego terminu rozstrzygnięcia sprawy, tj. do 30 czerwca 2017 r.
Organ poinformował ponadto, że rzeczoznawca majątkowy przedstawił operat szacunkowy z 16 września 2016 r., w którym została określona wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] oraz wyznaczono terminy rozprawy administracyjnej oraz przesłuchań stron.
W ocenie organu, ze względu na liczbę kierowanych do Prezydenta [...] roszczeń oraz wiążących się z tym czynności proceduralnych, materialno-technicznych i sprawozdawczych, nastąpiło spiętrzenie spraw administracyjnych, które rozpatrywane są sukcesywnie, wg daty wpływu wniosku oraz kolejności zgromadzonego materiału dowodowego, a także środków finansowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że po stronie organu wystąpiły przesłanki przewlekłości postępowania. Do wniosku takiego prowadzi analiza podejmowanych przez organ czynności. Otóż wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony 16 grudnia 2005 r., a pismem z 4 kwietnia 2016 r. Prezydent [...] zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. do 30 czerwca 2017 r. oraz poinformował o zleceniu opracowania operatu szacunkowego. Operat został sporządzony 16 września 2016 r. Następnie 17 listopada 2016 r. organ wezwał na rozprawę administracyjną.
Odnosząc się do powyższego Sąd wskazał, że wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy jest możliwe z uwagi na to, że stan faktyczny oraz prawny sprawy wymaga przeprowadzenia szczegółowej analizy prawidłowości oraz analizy dowodów i materiałów. Istnieje zatem ścisła korelacja między powodem przedłużenia terminu, a czasem jego przedłużenia. Nieuzasadnione w tym znaczeniu przedłużenie terminu rozpatrzenia sprawy należy uznać za czynność pozorną. Przedłużenie terminu załatwienia sprawy o 15 miesięcy w celu zlecenia operatu szacunkowego czy przeprowadzenia rozprawy nie stanowi czynności, która mogłaby być uznana za uzasadnioną, zarówno w świetle art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zakładającym jako regułę dwumiesięczny termin załatwienia sprawy w I instancji, jak i ze względów praktycznych, tj. przeciętnego terminu sporządzania operatu. W rezultacie Sąd stwierdził, że organ działał opieszale, a jego działanie cechowała rażąca przewlekłość w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 1 i 1a P.p.s.a.
Zdaniem Sądu słusznie skarżący wywodził, że wyjaśnienia organu odnoszące się do braku środków finansowych nie mogą usprawiedliwiać działania organu. Podobnie nie można zaakceptować poglądu, że trudności organizacyjne czy duża liczba spraw stanowią okoliczność wyłączająca zasadność skargi na przewlekłość postępowania.
Sąd podniósł, że ustalając charakter zaistniałego naruszenia prawa należało uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W związku z powyższym dla oceny przewlekłości istotne jest, że decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Powiat [...] (obecnie Miasto [...]) z mocy prawa, z 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m², co stanowi konieczną przesłankę do orzeczenia o odszkodowaniu. Mimo zatem, że wcześniejsze działania organu cechowały się brakiem koncentracji materiału dowodowego, a poszczególne czynności procesowe stanowiły sekwencję podejmowanych ad hoc działań, które należało zaplanować jednorazowo, to dla oceny skutków przewlekłości działania organu dla skarżącego istotne są działania przedsiębrane przez organ od chwili powzięcia wiadomości o uostatecznieniu się decyzji z [...] kwietnia 2015 r. Oznacza to, że brak jest podstaw do uznania zasadności wniosku o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, przewidzianej w art. 149 § 2 P.p.s.a., o co skarżący wnioskował w skardze.
Wobec braku rozstrzygnięcia przez organ I instancji, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a P.p.s.a. oraz art. 119 pkt 4 P.p.s.a. uznając, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania o charakterze rażącym, zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania w terminie 2 miesięcy od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Prezydent [...] złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, w której zaskarżył powyższy wyrok w zakresie pkt 1 oraz pkt 2.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1, 1a P.p.s.a., przez błędne stwierdzenie, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku oraz, że przewlekłość postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ podejmował wszelkie czynności bez zbędnej zwłoki, które są niezbędne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 1 i pkt 2 oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd I instancji.
Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej zawarto wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 149 § 1 P.p.s.a. oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia w wniosku z 16 grudnia 2005 r. i błędne przyjęcie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - dotyczył w istocie błędnego zastosowania powołanych przepisów w zawisłej sprawie.
Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy takie jak m.in. wskazane w zarzucie art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. mają podobnie, jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1 czy art. 151 p.p.s.a. charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził przewlekłość prowadzonego postępowania, to nie można Sądowi realizującemu kompetencje wynikające z art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych.
Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, I OSK 1596/14, z 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 i art. 149 § 1a P.p.s.a. jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 149 § 1 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony.
Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. Należy podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16, zgodnie z którym "bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zatem art. 149 p.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. także wyroki NSA z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08)".
Dodatkowo zważyć należy, że zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. nie został skonstruowany poprawnie i z tej przyczyny, że treść art. 149 § 1 P.p.s.a. ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w tym przepisie polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Omawiany przepis w pkt 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania.
W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 P.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05).
Skarżący kasacyjnie, kierując skargę kasacyjną tylko do części wyroku z 27 lutego 2017 r., który obejmuje różne rozstrzygnięcia przewidziane w art. 149 § 1 P.p.s.a., nie sprecyzował, którego przepisu naruszenie zarzuca, co oznacza błędną konstrukcję tego zarzutu.
Skoro zatem strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała skutecznie wykładni przepisów prawa materialnego ani nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji obowiązany jest wziąć pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Jeżeli zatem Sąd I instancji przyjął, że w stanie faktycznym sprawy złożono wniosek, którego treść zobowiązywała organ do ustalenia i przyznania odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną powiatową i wniosek ten do dnia wyrokowania w sprawie nie został zrealizowany, a działanie organu było opieszałe, to stanowisko Sądu, według którego adresat tego wniosku, prowadził postępowanie przewlekle, jest stanowiskiem prawidłowym.
Zwrócić należy uwagę, że terminy załatwienia sprawy nie są terminami instrukcyjnymi i nie stanowią jedynie sugestii dla organu co do tego, w jakim terminie - w ocenie ustawodawcy – pożądane byłoby zakończenie postępowania administracyjnego. Treść przepisów określających terminy załatwienia sprawy jest dla organów administracji prowadzących postępowanie wiążąca, a ich przekroczenie stanowi naruszenie prawa, zatem może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa. Nie mogą przy tym stanowić przesłanki "przyczyn niezależnych od organu" trudności natury organizacyjno-finansowej. Są to bowiem przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości i związane przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2016 r., I OSK 1681/15 i przywołane tam orzecznictwo).
Powołane w skardze kasacyjnej przepisy kompetencyjne mogłyby stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi, przy czym – dla skuteczności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów – zarzut naruszenia tych innych przepisów postępowania musiałby być zarzutem skutecznym. Jakichkolwiek innych, a mających zastosowanie w sprawie – dotyczącej ustalenia i przyznania odszkodowania za zajęte grunty pod drogę publiczną, przepisów postępowania w skardze kasacyjnej nie wskazano, co czyniło zarzuty skargi kasacyjnej nieskutecznymi.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw, oddalił.