Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2018 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2018 r. nr KO C/3557/Op/18 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 30 kwietnia 2018 r. nr OPS.DŚ.5102.3604.2018.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z 30 kwietnia 2018 r. Prezydent m. st. Warszawy, odmówił J. P. przyznania pomocy finansowej na zakup środków czystości i higieny osobistej w kwocie 100 złotych miesięcznie. Organ wskazał, że w celu ustalenia sytuacji materialnej, bytowej i zdrowotnej skarżącej przeprowadził wywiad środowiskowy w dniu 19 lutego 2018 r. Na jego podstawie ustalono, że orzeczeniem z 10 kwietnia 2017 r., zaskarżonym przez wnioskodawczynię, zaliczono ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 maja 2018 r. oraz że skarżąca zamieszkuje z córką w trzypokojowym spółdzielczym własnościowym lokalu mieszkalnym. Organ ustalił również, że skarżąca otrzymuje emeryturę, której aktualna wysokość do wypłaty wynosi 911,87 zł, a łącznie z potrąceniami komorniczymi nieodliczanymi od dochodu - 1 300,07 zł, co oznacza że przekracza ona kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zarówno dla jednoosobowego gospodarstwa domowego, jak i dwuosobowego gospodarstwa domowego.
Ponadto, w toku postępowania organ próbował ustalić z jakich źródeł skarżąca pozyskała środki finansowe deklarowane przez nią jako długi w oświadczeniu majątkowym z 19 lutego 2018 r. Podczas wizyty w Ośrodku w dniu 3 kwietnia 2018 r. skarżąca oświadczyła dwójce pracowników socjalnych, że nie jest w stanie utrzymać dwóch osób z emerytury i miała pożyczać pieniądze od znajomych. Jednocześnie jednak odmówiła złożenia pisemnych wyjaśnień w sprawie uzyskania pożyczek w kwocie 400 tys. zł od znajomych, co zostało utrwalone w formie pisemnej adnotacji pracownika socjalnego.
Ponadto, w związku z informacją od I. o realizacji w dniach 17 lipca oraz 30 sierpnia 2017 r. dwóch wpłat przekazem pocztowym na poczet zadłużenia skarżącej za energię elektryczną i wysokości obecnego zadłużenia w kwocie 502,35 zł, w dniu 3 kwietnia 2018 r. podczas wizyty w Ośrodku skarżąca poinformowała, że dokonała powyższych wpłat. Pracownik socjalny poprosił ją o złożenie pisemnego oświadczenia w tej sprawie, jednak odmówiła, co zostało utrwalone w formie pisemnej adnotacji.
Organ zaznaczył, że wnioskowana pomoc miałaby być wypłacana co miesiąc, przybierając formę stałą lubi okresową. Przywołał treść art. 37 ustawy o pomocy społecznej dotyczącego przesłanek przyznania zasiłku stałego oraz art. 38 dotyczącego przesłanek przyznania zasiłku okresowego. W ocenie organu, z treści tych regulacji wynika, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do udzielenia ww. form pomocy. Następnie organ pomocowy przywołał art. 4 ustawy o pomocy społecznej i podniósł, że dotychczasowe bezpośrednie kontakty wnioskodawczyni z Ośrodkiem ograniczają się do kolejnego, wielogodzinnego przeglądania akt osobowych oraz żądania wykonania licznych, idących w setki kserokopii dokumentów, również tych, które organ już kserował dla niej w listopadzie i grudniu 2017 r. Jednocześnie sposób funkcjonowania wnioskodawczyni i wygląd nie wskazują na to, że pozostaje ona w niedostatku.
Wobec powyższego uznał, że z uwagi na przekroczone kryterium dochodowe, brak współpracy z organem, między innymi, w kwestii ustalenia sytuacji osobistej, prowadzenia gospodarstwa domowego i wynikającej stąd rzeczywistej sytuacji dochodowej, informacji, że wnioskodawczyni posiadała zasoby na zaspokojenie potrzeby oraz dysproporcje pomiędzy udokumentowaną sytuacją I życiową, a stanem majątkowym, należy odmówić udzielenia wnioskowanej pomocy.
Decyzją z 20 czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 30 kwietnia 2018r. W ocenie Kolegium, zasadnie organ I instancji odmówił wnioskowanego świadczenia biorąc pod uwagę przekroczenie kryterium dochodowego i brak współdziałania z Ośrodkiem.
Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego J. P. zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. W ocenie Sądu, wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nastąpiło z naruszeniem art. 11 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769, ze zm., dalej jako: u.p.s.), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. WSA wskazał, że w sytuacji ustalenia, że dochód osoby wnioskującej o pomoc na zaspokojenie potrzeby bytowej przekracza ustalone w art. 8 ust. 1 u.p.s. kryterium dochodowe, organ może przyznać takiej osobie świadczenia przewidziane w art. 41 u.p.s. Kluczową przesłanką udzielenia świadczeń normowanych w art. 41 u.p.s., obok przekroczenia kryterium dochodowego, jest wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" w sytuacji osobistej wnioskodawcy. Przy ustalaniu wystąpienia tej przesłanki konieczne jest zatem dokonanie przez organ oceny, która powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez wnioskodawcę dochodu. Celem regulacji zawartej w art. 41 ustawy jest bowiem stworzenie możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia celowego właśnie w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza kryterium dochodowe.
W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo ustaliły, na podstawie wyników przeprowadzonego postępowania dowodowego, że dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe zarówno dla jednoosobowego gospodarstwa domowego, jak i dwuosobowego gospodarstwa domowego. Powinny zatem objąć swoimi rozważaniami kwestię - w oparciu o wyniki przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym wyniki wywiadu środowiskowego z 19 lutego 2018 r. oraz ustne oświadczenia skarżącej utrwalone w formie pisemnej adnotacji pracownika socjalnego z 3 kwietnia 2018 r. - czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy występuje szczególnie uzasadniony przypadek określony w art. 41 u.p.s., który uprawnia skarżącą do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Takich rozważań organy w zaskarżonych decyzjach nie przeprowadziły, lecz odmówiły skarżącej pomocy finansowej z uwagi na brak współdziałania z organem.
Wobec powyższego, Sąd I instancji uznał, że wydając zaskarżone decyzje organy naruszyły art. 11 ust. 2 u.p.s. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy., co powoduje konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: P.p.s.a.). WSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek, o jakich mowa w art. 41 u.p.s., a wydane w sprawie rozstrzygnięcie należycie uzasadni stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie wniesionej w sprawie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie – o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Kolegium zarzuciło:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. naruszenie art. 41 u.p.s. poprzez uznanie, że organ ma obowiązek orzec w przedmiocie istnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy wnioskodawca będący stroną postępowania uniemożliwia ustalenie stanu faktycznego pozwalającego na ocenę tych przesłanek,
- 2. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.
- a) art. 11 ust. 2 w zw. z art. 4 u.p.s. poprzez odmowę ich zastosowania, gdy wnioskodawca nie wypełnia obowiązku współdziałania z organem pomocowym odmawiając kilkukrotnie udzielenia informacji niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 2 w zw. z art. 4 u.p.s. poprzez niezasadne zastosowanie tego przepisu i uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo prawidłowego utrzymania przez nią - w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2018 r,. poz. 2096 z późn. zm.) - w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która odmawiała przyznania świadczenia ze względu na naruszenie obowiązku współdziałania z organami pomocowymi na podstawie art. art. 11 ust. 2 w zw. z art. 4 u.p.s.
W piśmie procesowym z 17 czerwca 2019 r. pełnomocnik J. P. wniósł o przywrócenie terminu do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, oddalenie skargi kasacyjnej oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w art. 8 u.p.s. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy, takich jak np. ubóstwo, bezrobocie, długotrwała choroba. W sytuacji, gdy dochód wnioskodawcy przekracza ustalone kryterium dochodowe, może nastąpić przyznanie świadczenia jedynie na mocy art. 41 u.p.s. stanowiącego, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi, zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, które podlegają zwrotowi częściowo lub w całości.
W okolicznościach niniejszej sprawy, w wyniku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego trafne było stanowisko organów o braku podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w oparciu o art. 37, art. 38 i art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. z uwagi na przekroczone kryterium dochodowe. Zachodziła zatem potrzeba rozważenia przesłanek przyznania świadczenia w oparciu o art. 41 pkt 1 u.p.s. Organy obu instancji miały tego świadomość, o czym świadczy fakt powołania wskazanego przepisu w podstawie prawnej obu decyzji, jak i przytoczenie jego treści w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć. W tym kontekście zaznaczenia wymaga, że pomoc przewidziana w tym przepisie stanowi świadczenie przyznawane na zasadzie uznaniowości o charakterze wyjątkowym. Skierowana jest do osób lub rodzin, którym co do zasady nie przysługują świadczenia z pomocy społecznej, gdyż ich dochody przekraczają ustawowe kryterium dochodowe.
Przyznanie tego rodzaju świadczenia związane jest ze ściśle skonkretyzowanym celem a zatem jest uzależnione od oceny, czy sytuacja życiowa osoby (rodziny), występującej o przyznanie takiej pomocy, nosi cechy "szczególnie uzasadnionego przypadku". Z art. 4 u.p.s. wynika, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z kolei art. 11 ust. 2 tej ustawy stanowi, że "brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (...)". Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym. Obowiązek współdziałania przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy. Jest niewątpliwie większy, gdy pomoc ta może być przyznana wyjątkowo - "w szczególnie uzasadnionych przypadkach".
W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych skarżąca nie współdziałała z pracownikami ośrodka pomocy społecznej. Jak słusznie zauważył skarżący kasacyjnie organ, nie było możliwe dokonanie ustaleń faktycznych dotyczących szczególnej sytuacji osobistej wnioskodawczyni, skoro nie tylko składała ona sprzeczne oświadczenia co do ilości osób znajdujących się w prowadzonym przez nią gospodarstwie domowym, ale odmawiała udzielenia wyjaśnień na temat pochodzenia i okoliczności uzyskania znacznych środków finansowych w drodze pożyczek od osób trzecich, które zadeklarowała w złożonym oświadczeniu majątkowym. Skarżąca oświadczyła, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jednocześnie zaznaczając, że dorosła córka pozostaje na jej utrzymaniu. Pomimo stosownego wezwania, skarżąca nie wykazała przesłanek potwierdzających deklarowane prowadzenie odrębnego gospodarstwa domowego z córką.
Nadto z przedstawionych przez skarżącą informacji wynika, że uzupełnieniem budżetu domowego są pożyczki uzyskane od znajomych w kwocie 400 tys. zł. Jednocześnie jednak skarżąca odmówiła bliższych wyjaśnień w tej sprawie. W świetle sprzecznych i niekompletnych oświadczeń strony co do jej sytuacji życiowej i materialnej, organ nie mógł ocenić, czy wsparcie, o które ubiega się wnioskodawczyni, jest jej istotnie niezbędne. Powyższe wskazuje, że skarżąca poprzez własne działanie ograniczyła organowi możliwość pełnej i wnikliwej oceny jej sytuacji życiowej, czym naruszyła art. 4 u.p.s. Wobec niemożności ustalenia stanu faktycznego i zweryfikowania żądań strony w konfrontacji z rzeczywistym stanem rzeczy, organ nie miał możliwości dokonania oceny czy sytuacja skarżącej wyczerpuje przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" z art. 41 u.p.s. Z tych powodów stanowisko Sądu Wojewódzkiego zarzucające organom brak rozważań w tym zakresie, nie było uzasadnione.
W konsekwencji bowiem to zachowanie skarżącej zdeterminowało treść wydanych przez organy obu instancji rozstrzygnięć. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzony w tej sprawie brak wymaganej współpracy z pracownikami socjalnymi, stanowił wystarczającą podstawę odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Skutki takiej postawy określa bowiem art. 11 ust. 2 u.p.s., który w analizowanym przypadku zasadnie został zastosowany.
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, jako zawierającą usprawiedliwione podstawy. Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę, która z przedstawionych wyżej powodów została oddalona na mocy art. 151 P.p.s.a.
Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia od skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.