Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 484/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. W. na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od złożonej propozycji zatrudnienia.
W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia R. W., jako podstawy kasacyjne wskazał na naruszenie:
- 1) art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948, dalej: "PwKAS") przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżone pismo nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 2) art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna z tego względu, że rozpoznanie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego, podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 PwKAS), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że organ nie miał obowiązku przekazania odwołania w trybie art. 132 k.p.a. i prowadzenia postępowania administracyjnego, a pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej miało charakter incydentalny, a więc sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i tym samym odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 3) art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947, dalej: "KAS"), przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, skarżącemu nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.;
- 4) art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 oraz w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS, przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy) wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 5) art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania oraz przez brak dostrzeżenia:
- a) naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego przyznanych mu na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu;
- b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony);
- c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
- d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego;
- e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie skargi i zmianę postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przytoczonym w podstawie kasacyjnej art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję, bowiem przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w takim przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 PwKAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 KAS).
W sytuacji zatem przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy zatem przyjąć, że złożone w niniejszej sprawie przez skarżącego pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., bowiem przedłożona skarżącemu pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, która została przez niego przyjęta, nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Tym samym uznać należy, że nie przysługuje skarżącemu skarga na bezczynność mająca polegać na nierozpoznaniu środka odwoławczego od takiej propozycji, gdyż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W sytuacji zatem gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Z tych względów, właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., zaś skarga na bezczynność podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Całkowicie bezzasadna jest także podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 169 ust. 4 PwKAS, bowiem przepis ten odnosi się do składanej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, a nie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W tym pierwszym przypadku ustawodawca wskazuje na konieczność wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby, natomiast wymogu takiego nie przewiduje w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Przekształcenie to oznacza, że stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania w tym przedmiocie aktu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 oraz art. 193 zd. 2 w zw. z art. 166 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (art. 182 § 1 p.p.s.a.). Mając na uwadze, że zaskarżonym rozstrzygnięciem jest postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, to uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania, skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.
Brak jest także podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).