Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3106/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2013 r. w opisanym wyżej przedmiocie.
Jak wskazał w jego uzasadnieniu, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zawiesiło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] sierpnia 1951 r., nr [...], orzekającego o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], nr hip. [...], do czasu wskazania stron postępowania, w tym ustalenia następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości C.–H. i I. małżonków W. W dniu 11 grudnia 2012 r. I. B., wystąpiła o podjęcie zawieszonego postępowania. We wniosku podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze całkowicie pominęło kwestię ustalenia w ramach własnego działania, czy strony postępowania żyją i przedwcześnie zawiesiło postępowanie z powodu braku wskazania następców prawnych współwłaścicieli nieruchomości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], na zasadzie art. 97 § 2 K.p.a. odmówiło podjęcia zawieszonego postępowania. W jego uzasadnieniu stwierdziło, że w dniu [...] grudnia 2002 r. orzekło o zawieszeniu postępowania, bowiem wskazanie stron postępowania, w tym ustalenie następców prawnych C.-H. i I. małżonków W., jest konieczne dla biegu sprawy, gdyż wedle utrwalonego orzecznictwa postępowanie może toczyć się z udziałem wszystkich osób, którym służy przymiot stron. Należą do niego współwłaściciele nieruchomości. Bez udziału wskazanych osób postępowanie administracyjne nie może zatem się toczyć. Organ ten podniósł, że postanowienie o zawieszeniu ww. postępowania jest ostateczne i wywiera skutki prawne. Przy czym potrzeba ustalenia następców prawnych ww. osób nie ustała. Ustalenie spadkobierców tych osób nie jest zaś obowiązkiem organu, gdyż organ nie ma legitymacji czynnej przed sądem powszechnym w tej materii.
Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpiła I. B. Wskazała w nim, że Kolegium nie odniosło się do argumentów zawartych we wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania i nie zwróciło się do sądu o wyznaczenie kuratora dla osoby nieobecnej. Nie zgodziła się z koniecznością wskazania następców prawnych osób, co do których nie ma żadnego dowodu, że nie żyją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 13 marca 2013 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium powołało się na art. 97 § 2 K.p.a. i wskazało, że w sprawie nie ustąpiły przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania. Postanowienie o zawieszeniu postępowania jest prawomocne i nie można w obecnym postępowaniu badać jego prawidłowości. Oceniając zaś wniosek o podjęcie postępowania Kolegium bierze pod uwagę, czy zostały spełnione warunki, dla których postępowanie uległo zawieszeniu. Takich jest nadal brak.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła I. B.. W jej uzasadnieniu wskazała, że nie istnieje żaden dowód śmierci C.-H. i I. małżonków W., przeto nie ma potrzeby ustalania ich następców prawnych, a wystarczy ustanowienie przedstawiciela dla nieobecnych. Przy czym podjęła wszelkie kroki mające na celu ustalenie, czy ww. osoby żyją, czy też zmarły. Z przedłożonych przez skarżącą dokumentów wynika, że w znajdujących się w Polsce dostępnych archiwach nie znajduje się żaden dowód zgonu ww. osób. Poszukiwania prowadzone były również przez Międzynarodowy Oddział Czerwonego Krzyża.
Ponadto skarżąca podniosła, iż organ nie dokonał oceny zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy-[...] Wydziału X Ksiąg Wieczystych z dnia [...] maja 2005 r., z którego wynika, że małżonkowie W. nie byli właścicielami nieruchomości położonej w Warszawie, przy ul. [...]. Księga, w oparciu o którą wydano zaświadczenie została zamknięta, a dokonane w niej wpisy nie mogą mieć żadnego znaczenia prawnego (§ 4 i 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg). W związku z powyższym, w jej ocenie małżonkom W. nie można przypisać statusu strony w niniejszym postępowaniu. Z tych powodów wywodziła podstawy dla podjęcia postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wspomnianym na wstępie wyrokiem stwierdził, że podjęcie postępowania jest możliwe wówczas, gdy ustanie przyczyna zawieszenia. Tymczasem przyczyna zawieszenia postępowania w tej sprawie, tj. konieczność wskazania stron postępowania, nadal istnieje. Z tego względu nie ma jakichkolwiek podstaw do podjęcia postępowania, bo nie zostały spełnione przesłanki z art. 97 § 2 K.p.a. Nadal nie wskazano następców prawnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, do których skierowano decyzję, stwierdzenia nieważności, jakiej się domaga skarżąca.
Sąd meriti wskazał również, że podniesione w skardze zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przedłożonych przez skarżącą dokumentów, nierozpoznania kwestii związanych z utratą mocy prawnej przedwojennych ksiąg wieczystych, nieprzedstawienia analizy i wniosków wynikających z zapoznania się z aktami własnościowymi przedmiotowej nieruchomości oraz niewyznaczenia przedstawiciela dla osoby nieobecnej, należą do merytorycznego, a nie formalnego aspektu postępowania. Zarzuty te w swej istocie dotyczą postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie wad zaskarżonego postanowienia odmawiającego podjęcia postępowania. Nie mogły one więc być przedmiotem rozpoznania przez organ w tym postępowaniu. Kwestie te nie mogą być również badane przez Sąd na tym etapie, gdyż granice rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej są wyznaczane przez jej przedmiot określony przez stronę (tu podjęcie postępowania). Zaskarżone zostało postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postanowienia, które w ocenie Sądu I instancji nie jest dotknięte żadną wadą uzasadniającą jego uchylenie.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tegoż wyroku.
Zaskarżyła go skargą kasacyjną I. B., która zarzucając mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 2 K.p.a. oraz art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez błędną ich wykładnię mającą wpływ na treść orzeczenia, polegającą na pominięciu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania przy rozpoznawaniu zasadności odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie, pomimo ustania przyczyn dotyczących zawieszenia postępowania;
- 2. prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez dokonanie przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej sprzecznej z wykładnią tego przepisu, tj. sprzecznej z zasadą badania, czy organ wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zdaniem autorki skargi kasacyjnej organy orzekające w sprawie i Sąd I instancji nie wzięły pod uwagę, iż skarżąca nie posiada żadnych informacji na temat następców prawnych C.-H. i I. W. Przedstawiła również zaświadczenia o braku jakichkolwiek informacji na temat śmierci stron postępowania we wszystkich dostępnych w Polsce archiwach oraz w archiwach organizacji międzynarodowych. Wskazała, iż po zawieszeniu postępowania wykazała ona niepodobieństwo śmierci stron postępowania i niemożność podania ich następców prawnych, co uzasadnia ustanowienie kuratora dla nieobecnych.
Zatem w jej ocenie działanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dla którego powyższe argumenty nie mają znaczenia, stoi w jaskrawej sprzeczności z zasadą zaufania do organów państwa, co jest z kolei niezgodne z założeniami Kodeksu postępowania administracyjnego. Na koniec wyeksponowała pogląd, wedle którego istotne w sprawie jest zaspokojenie interesów dawnych właścicieli oraz mieszkańców kamienicy przy ul. [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie granicami i zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, iż Sąd Kasacyjny nie jest władny do oceny zaskarżonego wyroku wykraczając poza nie z urzędu. Nie jest też uprawniony do domyślania się, jakie przepisy są zaskarżone, jakie wady zawiera zaskarżony wyrok, jakie są intencje skarżącej kascyjnie strony, a stanowisko judykatury w tej materii jest utrwalone.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez Sąd wydający zaskarżony wyrok. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało (art. 176 P.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania autor skargi kasacyjnej obowiązany jest wskazać konkretny przepis prawa materialnego naruszony przez Sąd pierwszej instancji, ze wskazaniem na czym jego zdaniem polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, jaka powinna być wykładnia właściwa lub, jaki inny przepis powinien być zastosowany.
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd pierwszej instancji.
Analiza stawianych w skardze kasacyjnej wyżej opisanych zarzutów prowadzi do wniosku, że część z nich jest sformułowana wadliwie - nie spełnia wymogów, o jakich mowa w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Po pierwsze jako naruszone przepisy wskazano art. 174 pkt 2 i 1 P.p.s.a., które określają podstawy kasacyjne. Po wtóre, stawiając zarzut naruszenia oraz art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie sprecyzowano konkretnego paragrafu tego przepisu, tak samo przy zarzucie naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (pomijając fakt, iż nie jest to przepis materialnoprawny, a ustrojowy, nadto który mógłby zostać naruszony poprzez "sprzeczność z zasadą badania, czy organ...nie naruszył przepisów prawa...". Tymczasem przepis art. 145 P.p.s.a. składa się z trzech paragrafów, a paragraf pierwszy dodatkowo z punktów i podpunktów regulujących różne stany prawne. Z uwagi na uzasadnienie przez autorkę skargi kasacyjnej zarzutu dotyczącego tego przepisu należy wnioskować, iż chodzi tu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym miejscu należy wszak zwrócić uwagę, że art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, który ma zastosowanie w razie zajścia wskazanych w nim okoliczności, będących rezultatem uchybień konkretnym przepisom przez organ (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Reguluje on formę rozstrzygnięć w przypadkach pozwalających na uwzględnienie skargi. Zatem może być naruszony wówczas, gdy wadliwie go zastosowano, tj. gdy przepisy uznane za naruszone takimi nie były (bądź odwrotnie, gdy oddalono skargę, mimo ich naruszenia), albo gdy wybrano inną formę rozstrzygnięcia. Tak się w tej sprawie nie stało, tym bardziej że niezasadnie powiązano w skardze kasacyjnej naruszenie ww. przepisu z art. 97 § 2 K.p.a. oraz art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. Pomijając oczywistą nietrafność zarzutów naruszenia uregulowanych w ostatnich przepisach K.p.a. reguł postępowania administracyjnego, które nie tylko że nie zostały naruszone, to jeszcze skarga kasacyjna takich naruszeń nie motywuje, trzeba stwierdzić, że zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, ma ustalenie czy w sprawie ustały przyczyny, które uzasadniały zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st.
Warszawie z dnia [...] sierpnia 1951 r. orzekającego o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], nr hip. [...]. Podjęcie postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, co wyraźnie wynika z brzmienia art. 97 § 2 K.p.a. W tej sprawie zatem nie może podlegać badaniu przyczyna zawieszenia postępowania, choć zdarzają się przypadki uzasadniające podjęcie go, gdy zawieszenie było oczywiście wadliwe. W tej sprawie tak nie jest. Każde postępowanie może toczyć się z udziałem wszystkich stron, tj. stronami postępowania zwykłego, którymi są w tej sprawie poprzedni współwłaściciele spornej nieruchomości, bądź ich następcy prawni. Judykatura sformułowała przy tym zasadę udziału dalszych jeszcze osób, które mają legitymację wynikając z art. 28 K.p.a., co jednak nie jest istotne w sprawie.
Podstawę zawieszenia niniejszego postępowania stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., przewidujący obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. Zagadnienie to zaś z uwagi na przedmiot należy do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej lub w sprawie właściwy jest sąd.
Zatem za zasadne należy uznać stanowisko organu, iż skoro w postępowaniu o stwierdzenie nieważności winny uczestniczyć wszystkie osoby, mające interes prawny związany z tytułem prawnym do dawnej działki nr hip. 533, to ich brak mogący zostać usunięty tylko przez sąd powszechny, motywował zawieszenie postępowania, którego podjęcie może nastąpić tylko po zakończeniu właściwej sprawy. Przy czym poza sporem pozostaje fakt, że nie jest znane miejsce pobytu C.–H. i I. małżonków W. albo ich następców. Nie jest pewne, czy osoby te żyją. Jednakowoż w dużą dozą prawdopodobieństwa można stwierdzić, że tak może być. Brak dowodu zgonu nie jest konieczny dla tej konkluzji.
Należy zatem stwierdzić, iż tylko w drodze orzeczenia właściwego sądu powszechnego mogą zostać ustaleni następcy prawni C.-H. i I. małżonków W. w zakresie praw przysługujących do ww. nieruchomości. Prawidłowo więc organ i Sąd I instancji uznały, iż z udziałem tych osób winno toczyć się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] sierpnia 1951 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie posiada legitymacji prawnej do złożenia wniosku o stwierdzenie praw do spadku, tak więc organ nie mógł wystąpić z takim wnioskiem do sądu powszechnego. Niepodobna przy tym podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie, aby w tych okolicznościach możliwe było ustanowienie kuratora dla nieobecnego, gdyż może on być ustanowiony tylko dla osoby żyjącej. Jeśli nie ma pewności w tym zakresie orzeczenie w tej materii jest wykluczone.
W konsekwencji czego, odmawiając podjęcia zawieszonego postępowania z uwagi na brak prawidłowego ustalenia stron tego postępowania, organ administracji nie naruszył wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów K.p.a. Nie zachodziła również w niniejszej sprawie konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w związku z załączonymi przez skarżącą dokumentami, gdyż postępowanie organu administracji bądź sądu administracyjnego nie mogło zastąpić orzeczenia sądu powszechnego, jako organu właściwego w sprawach dotyczących ustalenia kręgu spadkobierców po osobach zmarłych. Okoliczności te, jak i dalsze podniesione w skardze kasacyjnej, nie mają znaczenia dla sprawy.
Za chybiony uznać należy także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Pomijając nawet kwestię nieprawidłowego sformułowania tego zarzutu, o czym była wcześniej mowa, wskazać należy, że tak sformułowany zarzut mógłby stanowić uzasadnioną podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.
Chybione jest wreszcie powołanie się na interes prawny dawnych właścicieli, bowiem nie może on mieć prymatu przed przepisami prawa.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
- - ---------------------- 2