Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 listopada 2004 r. odrzucił skargę Urszuli S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 20 sierpnia 2004 r. (...) utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy w G. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia 7 lipca 2004 r. (...), którą uchylono w całości własną decyzję z dnia 11 czerwca 2004 r. (...) w prawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego dla Urszuli S. z dniem 1 maja 2004 r.
Sąd Administracyjny I instancji wskazał, iż zgodnie z treścią obowiązującego od dnia 1 maja 2004 r. art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego do właściwości sądów rejonowych w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych należą sprawy o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, macierzyński, porodowy, pogrzebowy, rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego. Cytowany przepis wszedł w życie na mocy art. 34 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Sąd uznał, iż skoro zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wydana została w sprawie zastrzeżonej dla właściwości sądów powszechnych, to wbrew zawartemu w decyzji błędnemu pouczeniu, nie mogła być ona przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę jako niedopuszczalną.
Pismem z dnia 30 grudnia 2004 r. skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., które wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz umorzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny /w trybie art. 189 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ postępowania sądowego ze skargi Urszuli S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 20 sierpnia 2004 r., gdyż organ odwoławczy w ramach autokontroli poprzez wydanie /w trybie art. 54 par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ decyzji (...) z dnia 1 października 2004 r. uwzględnił skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło również o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg. norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Jako podstawę skargi kasacyjnej podano:
- - naruszenie przepisów postępowania w zakresie, który miał istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ a mianowicie art. 3 w zw. z art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez nieuprawnione przyjęcie, że sąd administracyjny nie jest władny do sprawowania merytorycznej kontroli nad organami administracji publicznej /jakimi są: w drugiej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., a w pierwszej - Wójt Gminy G./ poprzez wyrokowanie w sprawach skargi na decyzje administracyjne tych organów, w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku,
- - naruszenie przepisów prawa materialnego /art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ tj. art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 16 par. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez odrzucenia uprawnienia strony postępowania administracyjnego do złożenia skargi do sądu administracyjnego w celu kontroli zgodności z prawem decyzji organu administracji publicznej w przedmiocie ustalenia uprawnienia do zasiłku rodzinnego i jego pochodnych /dodatków/, w wyniku błędnego przyjęcia, że art. 34 ustawy o świadczeniach rodzinnych /dotyczący zmiany treści przepisów działu III, tytułu VII, księga pierwsza, część pierwsza Kodeksu postępowania cywilnego/ wyłącza spod kognicji sądów administracyjnych wszelkie sprawy dotyczące zasiłków rodzinnych, oddając orzekanie w tych sprawach jedynie sądom powszechnym
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. została wydana w sprawie zastrzeżonej dla właściwości sądów powszechnych, a organ odwoławczy w swej decyzji błędnie pouczył stronę o możliwości zaskarżenia jego decyzji do sądu administracyjnego. Zdaniem WSA, w przedmiotowej sprawie o ustalenie uprawnienia do zasiłku rodzinnego ma zastosowanie przepis art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego, z którego to wynika, że do właściwości sądów rejonowych w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych należą sprawy o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, macierzyński, porodowy, pogrzebowy, rodzinny oraz o dodatki do zasiłku rodzinnego. W opinii Sądu rzekomy fakt zastosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego do spraw o zasiłki rodzinne i dodatki do tych zasiłków podkreśla okoliczność, że przepis art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc został zmieniony na mocy art. 34 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Niniejsza skarga kasacyjna zarzuca WSA w Warszawie naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez bezpodstawne wyłączenie spod kognicji sądu administracyjnego kontroli działalności organów administracji publicznej, w sprawach orzekania o zasiłkach rodzinnych, należących do ich właściwości. Nadto skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez pominięcie zawartej w ustawie o świadczeniach rodzinnych zasady odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach nie uregulowanych w tej ustawie.
Nie ulega wątpliwości, że regulacja prawna określająca właściwości poszczególnych organów do orzekania w sprawach świadczeń rodzinnych nie jest przejrzysta. Liczne odesłania i wyjątki od przyjętych reguł postępowania sprawiają, że znalezienie organu właściwego w danej sprawie nastręczać może wiele trudności. Ustawodawca wprowadził także swoiste okresy przejściowe, w których poza organami gmin, w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych - z mocy prawa - orzekają również inne organy państwowe lub inne podmioty uprawnione. W tych okolicznościach nie może być jednak wątpliwości, że zmiana treści art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc - dokonana w ramach ustawy o świadczeniach rodzinnych /która notabene poprzez przepisy jej rozdziału 8 zmienia i inne liczne ustawy/ - nie dotyczy sytuacji gdy decyzję w sprawie świadczenia rodzinnego wydał wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w drugiej instancji odwołanie od takiej decyzji rozpatruje samorządowe kolegium odwoławcze.
Wskazywany przepis Kodeksu postępowania cywilnego dotyczy tylko i wyłącznie /orzekających dziś przejściowo w sprawach świadczeń rodzinnych/ oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innych właściwych organów emerytalnych lub rentowych /art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych/. Stanowisko to pośrednio potwierdza całościowe spojrzenie na przepisy stosownego działu Kodeksu postępowania cywilnego, dotyczącego postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Przepisy te analizowane kompleksowo - nie tylko wybiórczo przez pryzmat pkt 1 par. 2 art. 477[8] - wyraźnie wskazują, że dotyczą one tylko odwołań od decyzji organów rentowych, które definiuje art. 476 par. 4 Kpc. Przepis ten w sposób enumeratywny wylicza podmioty mogące być uznane za organy rentowe, a w związku z tym wskazuje też podmioty od których decyzji przysługuje uprawnienie do wniesienia odwołania do sądu powszechnego.
W powyższym katalogu podmiotów, brak jest organów gminy uprawnionych do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w tym również bezsprzecznie uprawnionych do orzekania w sprawie ustalenia prawa wnioskodawcy do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, na mocy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z powyższym w omawianej sytuacji niewątpliwie musi mieć zastosowanie tryb odwoławczy określony w ramach przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego, rozpatrywana w trybie wynikającym z przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W takim stanie rzeczy - zdaniem skarżącego - omawiane tutaj świadczenia rodzinne nie mogą być traktowane jako świadczenie z zakresu ubezpieczeń społecznych. Po pierwsze nie mieszczą się one w katalogu ubezpieczeń społecznych - określonym w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./, a po drugie ich cel i charakter w ramach tzw. systemu zabezpieczenia społecznego jest inny od świadczenia realizowanego w ramach ubezpieczenia społecznego z tytułu emerytury, renty, ubezpieczenia chorobowego, czy też ubezpieczenia wypadkowego. Pogląd taki znajduje również potwierdzenie w doktrynie /patrz: J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Zakamycze 2001, s. 374 i nast./. Oznacza to zarazem, że odesłanie zamieszczone w art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie obejmuje art. 180 i art. 181 tegoż Kodeksu, gdyż przepisy te dotyczą spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych uregulowanych w odrębnych przepisach.
Nadto skarżący uważa, iż /niezależnie od tego, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w sposób niebudzący wątpliwości przyznaje prawo do orzekania w sprawach przyznania określonych w niej świadczeń organom wykonawczym gmin, a co za tym idzie, organami uprawnionymi do instancyjnej kontroli tych decyzji są samorządowe kolegia odwoławcze/ warto również na marginesie niniejszej skargi kasacyjnej wskazać, że WSA w Warszawie wydając zaskarżane postanowienie z treści którego wynika, że zasiłki rodzinne i jego pochodne podlegają wyłącznie kontroli sądów powszechnych /co wyłączałoby właściwość kolegiów odwoławczych/ pominął problem decyzji Kolegium /pierwszej zaskarżonej i drugiej wydanej w trybie autokontroli/, które to przecież - przyjmując hipotetycznie, że stanowisko Sądu pierwszej instancji co do wyłącznej właściwości sądu powszechnego jest poprawne - winny były być eliminowane z obrotu prawnego, w drodze stwierdzenia ich nieważności. Problemu tego jednak zaskarżone postanowienie nie podnosi, ograniczając się jedynie do stwierdzenia niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie naruszenia przepisów art. 58 par. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie /par. 1/. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne /par. 2 pkt 1/". Właściwość sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne może być wyłączona przepisami szczególnymi. Takie ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach na decyzje administracyjne musi być ustanowione expressis verbis w przepisach szczególnych.
Ograniczenia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne nie może wynikać z naruszenia właściwości przez organy administracji publicznej. Przestrzeganie właściwości przez organy administracji publicznej jest jednym z podstawowych warunków zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości przez organy administracji publicznej jest ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, które obwarowane jest sankcją nieważności decyzji. Według art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości". Taką też podstawę stwierdzenia nieważności decyzji przyjmuje art. 145 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzi przyczyna określona w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach".
Naruszenie właściwości, w tym właściwości instancyjnej, jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości instancyjnej przez organy administracji publicznej przez wkroczenie w właściwość sądu powszechnego jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W takim przypadku sąd administracyjny nie może uchylić się od orzekania w sprawie skargi na decyzję powołując się na właściwość sądu powszechnego. Sąd administracyjny obowiązany jest rozpoznać skargę i zastosować, przewidziane powołaną ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, środki prawne wobec decyzji administracyjnej. Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 par. 1 pkt 1 w związku z art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeprowadzonej w zaskarżonym postanowieniu wykładni art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Ten ogólny wniosek o wyłączeniu właściwości sądów administracyjnych nie może być wyprowadzony wyłącznie w oparciu o art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego a wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./, która przyjmuje jako obowiązującą regułę - przyznanie kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej.
Ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od tych decyzji do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w Kodeksie postępowania administracyjnego. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym Art. 477[8] par. 2 Kodeksu postępowania cywilnego nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym postanowieniu nie zauważył, że zaskarżona decyzja została uchylona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z 1 października 2004 r. (...) uchyliło zaskarżoną decyzję, uwzględniając w całości skargę. Z tego względu postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło przed dniem podjęcia zaskarżonego postanowienia.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 189 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego ze względu na brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 204 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.