Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 czerwca 2019 r. oddalił skargę K. C. i J. C. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 22 października 2018 r. nr DO.1.6614.430.2017.PO w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Pismem z 13 października 2014 r. K. C. i J. C. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 11 lipca 2014 r., wydaną na postawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), w sprawie nabycie z mocy prawa przez Powiat N. z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,1043 ha, położonej w gminie N. i stanowiącej współwłasność K. C., J. C. oraz M. W., wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., czyli że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Ponadto skarżący wnieśli o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Wojewody Opolskiego z 11 lipca 2014 r. wraz z odwołaniem od przedmiotowej decyzji. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z 30 stycznia 2015 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które utrzymane zostało w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 487/15.
Wojewoda Opolski postanowieniem z 1 sierpnia 2017 r. odmówił skarżącym wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Opolskiego z 11 lipca 2014 r. W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał na niedochowanie ustawowego miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania.
Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z 22 października 2018 r., po rozpatrzeniu zażalenia K. C. i J. C., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Opolskiego z 1 sierpnia 2017 r. Organ odwoławczy podkreślił, że wniesienie przez stronę podania o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Z treści pisma K. C. i J. C. z 13 października 2014 r. wynika, że skarżący po raz pierwszy dowiedzieli się o postępowaniu toczącym się w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., jak również o decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 11 lipca 2014 r., w dniu 6 października 2014 r., w którym pełnomocnik skarżących zapoznał się z aktami przedmiotowego postępowania. Z akt sprawy oraz uzasadnienia postanowienia Wojewody Opolskiego z 1 sierpnia 2017 r. wynika natomiast, że decyzja Wojewody Opolskiego z 11 lipca 2014 r. została skutecznie doręczona stronom postępowania w dniu 14 lipca 2014 r., o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy zwrotne poświadczenia odbioru.
Powyższe stanowisko potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 487/15. W tej sytuacji Minister przyjął, że skarżący powzięli wiadomość o przedmiotowej decyzji w dniu jej doręczenia, tj. 14 lipca 2014 r. Podanie o wznowienie postępowania zostało nadane w placówce pocztowej 14 października 2014 r., a zatem z przekroczeniem terminu miesięcznego wynikającego z art. 148 § 2 K.p.a.
Na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 22 października 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. C. i J. C..
W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo ustaliły, że decyzja Wojewody Opolskiego z 11 lipca 2014 r. została stronom postępowania doręczona w sposób skuteczny 14 lipca 2014 r., o czym świadczą znajdujące się w aktach administracyjnych zwrotne potwierdzenia odbioru, a także że w rozpatrywanej sprawie skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego z uchybieniem ustawowego miesięcznego terminu. Prawidłowość tego stanowisko potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z 17 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 487/15 wydanym w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 30 stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Opolskiego z 11 lipca 2014 r. W orzeczeniu tym Sąd stwierdził, że pismem z 25 marca 2014 r. Wojewoda o wszczęciu przedmiotowego postępowania zawiadomił strony, w tym współwłaścicieli nieruchomości, jak również pouczył o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, zgłaszania żądań (zwrotne potwierdzenia odbioru powyższego pisma w aktach sprawy).
Z możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym skorzystali K. C. i M. W. w dniu 27 czerwca 2014 r., o czym świadczy znajdująca się w aktach sprawy notatka urzędowa pracownika Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego. Z notatki tej wynika przy tym, że strony nie zgłosiły uwag i żądań oraz oświadczyły, że oczekują na decyzję w sprawie. W tej sytuacji nie można uznać, że byli właściciele nieruchomości nie mieli świadomości toczącego się postępowania. Odnosząc się natomiast do kwestii nieprawidłowego, zdaniem skarżących, doręczenia w tzw. trybie zastępczym przesyłki zawierającej decyzję z 11 lipca 2014 r., w powołanym prawomocnym wyroku Sąd wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 43 K.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Określony w art. 43 K.p.a. sposób doręczenia pisma opiera się zatem na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata, która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone.
Jak przy tym wskazuje się w judykaturze, domownikiem w rozumieniu art. 43 K.p.a. są takie osoby, dla których mieszkanie adresata jest ich aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów. Nie ulega wątpliwości, że K. C., który odebrał przesyłkę kierowaną do J. C., brat skarżącego i współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości, jest dorosłym domownikiem, jest bowiem pełnoletni i mieszka pod tym samym adresem co skarżący. Jeżeli zatem dorosły domownik, o którym mowa w art. 43 K.p.a., nie odmawia przyjęcia od doręczyciela przesyłki, której nie jest adresatem, to wówczas oznacza to, że podjął się oddania przesyłki adresatowi. Podjęcie się przez dorosłego domownika doręczenia przesyłki adresatowi nie musi być natomiast potwierdzone na piśmie, ponieważ obowiązek taki nie wynika z obowiązujących uregulowań prawnych.
Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na moc wiążącą orzeczenia, wynikającą z art. 170 P.p.s.a. organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona ponownie badana. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego jest wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taka jednak zmiana nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.
Podzielając zatem w całości przedstawione powyżej stanowisko Sądu zawarte w wyroku z dnia 17 lipca 2015 r., po analizie zebranych w sprawie materiałów dowodowych, Sąd I instancji uznał, że po raz kolejny podnoszone w skardze zarzuty są całkowicie niezasadne. WSA podkreślił, że złożenie podania o wznowienie z przekroczeniem miesięcznego terminu nie tylko upoważnia, ale wręcz obliguje organ administracji do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 149 § 3 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli K. C. i J. C. wnosząc o jego zmianę, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez orzeczenia w innej sprawie przywołanie za rozstrzygnięcie prejudycjalne w sprawie niniejszej, bez żadnej podstawy prawnej dla ustalenia takiej prejudycjalności;
- 2. art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., a to wszystko w związku z:
- - art. 148 § 2 K.p.a., w tym zakresie naruszenie przepisów postępowania polegało na ich niewłaściwym zastosowaniu, to jest bezzasadnym przyjęciu, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone po terminie, w sytuacji gdy prawidłowo oceniając stan faktyczny organ administracji publicznej, a następnie Sąd winien dojść do wniosków przeciwnych;
- - art. 43 K.p.a., w tym zakresie naruszenie przepisów postępowania polegało na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, to jest przyjęciu, że dla zastosowania instytucji doręczenia zastępczego wystarczy, by doręczyciel pozostawił przesyłkę osobie którą zastał w lokalu i nie jest konieczne, aby z dowodu doręczenia wynikało podjęcie się oddania pisma adresatowi oraz uznanie, że w niniejszym przypadku doszło do doręczenia zastępczego;
- - art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. oraz art. 6 K.p.a., w tym zakresie naruszenie przepisów postępowania polegało na poprzez błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, to jest przyjęciu, że nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania, w szczególności, że skarżący brali udział w postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., na który to przepis skarżący kasacyjnie powołali się we wniosku z dnia 13 października 2014 r. o wznowienie postępowania, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie do art. 148 § 1 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Zarzuty skargi kasacyjnej w głównej mierze koncentrują się na podważeniu ustalenia dotyczącego skuteczności doręczenia stronom decyzji Wojewody Opolskiego z 11 lipca 2014 r. kończącej postępowanie objęte wnioskiem o wznowienie. Na gruncie niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak możliwości oceny zarzutów dotyczących samego doręczenia decyzji Wojewody Opolskiego z 11 lipca 2014 r., bowiem kwestia ta została już prawomocnie rozstrzygnięta. Zgodnie zaś z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale także inne sądy i inne organy państwowe. Podmioty te muszą zatem brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale także treść prawomocnego orzeczenia sądu. Oznacza to, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak to stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W tym przypadku prawidłowość doręczenia decyzji z 11 lipca 2014 r. oraz brak zasadności wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, zostały rozstrzygnięte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 487/15.
W orzeczeniu tym jednoznacznie stwierdzono, że decyzja Wojewody Opolskiego z 11 lipca 2014 r. została stronom postępowania doręczona w sposób skuteczny 14 lipca 2014 r. Decyzję tę odebrał bowiem K. C. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik do doręczeń siostry – M. W. oraz w imieniu brata – J. C., jako dorosły domownik mieszkający pod tym samym adresem. W tym ostatnim przypadku Sąd uznał, że doszło do skutecznego doręczenia J. C. przesyłki zawierającej decyzję z 11 lipca 2014 r. w trybie art. 43 K.p.a.
W tych okolicznościach za nieskuteczne na tle niniejszej sprawy należy uznać zarzuty naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 43 K.p.a., gdyż jak już wyżej wskazano, kwestia skuteczności doręczenia decyzji z 11 lipca 2014 r. została prawomocnie oceniona w wyroku WSA z 17 lipca 2015 r., którym Sąd kasacyjny rozpoznający niniejszą sprawę jest związany, a ponadto podziela zawartą tam argumentację. Oceniając sprawę w tym aspekcie Sąd I instancji trafnie oparł się na ustaleniach wynikających z tego orzeczenia, stąd zarzut wskazany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Mając na uwadze, że J. C. nie obalił domniemania wynikającego z art. 43 K.p.a., a tym samym nie wykazał, aby w innej dacie dowiedział się o decyzji (okoliczności) stanowiącej podstawę wznowienia, uprawnione jest stwierdzenie, że strona powzięła wiedzę o decyzji w dacie wynikającej z dokonanego doręczenia (tj. 14 lipca 2014 r.). W tej samej dacie wiedzę o treści decyzji Wojewody Opolskiego z 11 lipca 2014 r. uzyskał K. C., który przesyłkę zawierającą tę decyzję odebrał osobiście. Zarówno orzekające organy administracji publicznej, jak i Sąd I instancji, dokonały adekwatnych w tym zakresie ustaleń i ocen przyjmując, że skarżący kasacyjnie składając wniosek 14 października 2014 r. (data nadania) nie dochowali ustawowego terminu (miesięcznego) uprawniającego do skutecznego wdrożenia trybu wznowieniowego. Podniesiony w tym względzie zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 K.p.a., należało więc uznać za niezasadny.
Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 6 K.p.a., albowiem w niniejszej sprawie nie badano przyczyny wznowienia. Postępowanie zakończyło się na etapie wstępnym, w którym organ badał jedynie kwestię formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Zakres tego badania obejmował ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony, czy zachowano termin do złożenia żądania i czy wnoszący żądanie wskazał przesłankę wznowienia. Odmowa wznowienia postępowania nastąpiła z powodu nieterminowego złożenia wniosku.
W konsekwencji organ nie przystąpił do następnego etapu postępowania rozpoznawczego i nie rozważał czy wystąpiła podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Rozważań takich nie czynił również Sąd I instancji, stąd zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. "poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania, w szczególności, że skarżący brali udział w postępowaniu", nie znajduje żadnego uzasadnienia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).