Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 września 2019 r. I SA/Wa 627/19, oddalił skargę G. N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 21 grudnia 2017 r. nr DO.8.6613.1200.2016.SO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. N. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj.:
- a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 21 i art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94; dalej: ustawa z 1958 r.), polegające na błędnym uznaniu, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku - Urzędu Spraw Wewnętrznych z 26.01.1961 r. nr S.W.S. II w 1/21/50 o przyznaniu J. T. odszkodowania w wysokości [...]zł za wywłaszczoną nieruchomość położoną w Gdyni o powierzchni [...] m2:
- - mimo, że w przypadku jeżeli zachodziły okoliczności wskazujące, że niewłaściwie zostało ustalone odszkodowanie i konieczna była jego zmiana uzasadniająca przeprowadzenie nowego postępowania, albowiem w wyniku kolejnych postanowień organu wywłaszczającego, wydanych już po ostatecznym orzeczeniu wywłaszczeniowym, określona została rzeczywista powierzchnia wywłaszczonej nieruchomości, organ wywłaszczający nie przeprowadził rozprawy nad ustaleniem odszkodowania za rzeczywiście wywłaszczoną nieruchomość, do czego był zobowiązany przepisem art. 21 oraz art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., wedle, których przeprowadzenie takiej rozprawy miało charakter obligatoryjny, ale także nie pozyskał nowej opinii biegłego określającej wysokość odszkodowania odpowiadającego rzeczywistej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości,
- - uznając, że wykładnia art. 21 ustawy z 1958 r., polegająca na przyjęciu, że nieobecność biegłych na rozprawie w przypadku braku zastrzeżeń osoby wywłaszczanej, co do wysokości odszkodowania nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa, ma także zastosowanie w niniejszej sprawie, mimo że zarówno na rozprawie przeprowadzonej przed ujawnieniem nowych okoliczności mających bezpośredni wpływ na wysokość odszkodowania, jak i poprzez złożenie odwołania od decyzji, strona dała wyraz tym zastrzeżeniom,
- - uznając błędnie, sprzecznie z art. 127 § 1 pkt 5 k.p.a. - w jego brzmieniu z daty wydania orzeczenia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego (tj. z dnia 26.01.1961 r.), że ujawnienie się nowych okoliczności, po zakończeniu postępowania, w zakresie zmiany powierzchni wywłaszczonej nieruchomości nie może być "korygowane" także w trybie nadzwyczajnym;
- b) art. 153 p.p.s.a., przez nieuwzględnienie w swojej ocenie postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa pominięcia przez organ nadzoru pełnej oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2016 r. I OSK 3038/14, tym samym także nieuwzględnienie przez Sąd tej oceny, dotyczącej przede wszystkim tego, że samo ustalenie odszkodowania, czy też zmiana jego wysokości musiała się odbyć w zgodzie z art. 21 ustawy, tj. na podstawie opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy i przedstawieniu ich szczegółowo w uzasadnionej opinii na rozprawie, a także, jeżeli wbrew zasadzie art. 105 § 1 k.p.a., doszło do "korekty" odszkodowania, do organu nadzoru należało zbadanie czy nie został naruszony art. 22 ustawy", poprzez pominięcie wskazanego w tej ocenie prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zbadania elementu także zmiany wysokości odszkodowania, ustalonego błędnie (w zaniżonej wysokości) w orzeczeniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym;
- 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
- a) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku jakiejkolwiek oceny zarzutu skarżącej dotyczącego nie uwzględnia przez Ministra wszystkich ocen prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 22 marca 2016 r. I OSK 3038/14, odnoszących się do oceny nie podjęcia przez organ wywłaszczający wskazanych przez Sąd działań, wymaganych w przypadku zaistnienia okoliczności wskazujących, że niewłaściwie zostało ustalone odszkodowanie i konieczna była jego zmiana uzasadniająca przeprowadzenie nowego postępowania, a także zawarcie w uzasadnieniu wyroku własnej oceny prawnej dotyczącej niemożliwości "korygowania" odszkodowania w trybie nadzwyczajnym (w niniejszej sprawie w trybie wznowienia postępowania) w przypadku ujawnienia się nowych okoliczności po zakończeniu postępowania, całkowicie sprzecznej, nie tylko z oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazującą na niezbędność przeprowadzenia w takim przypadku nowego postępowania, ale też sprzecznej z art. 127 § 1 pkt 5 k.p.a. - w jego brzmieniu z daty wydania orzeczenia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego (tj. z 26 stycznia 1961 r.);
- b) art. 141 § 4 w związku z art. 21 ustawy z 1958 r., poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnej oceny własnej, opartej na wykładni art. 21 ustawy z 1958 r. niemającej zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na odmienny stan faktyczny sprawy;
- c) art. 141 § 4 w związku z art. 22 ust. 2 ustawy z 1958 r., poprzez uchylenie się przez Sąd od oceny zaniechania przez organ nadzoru oceny tych działań organu wywłaszczającego, które winien podjąć już po wydaniu przez ten organ decyzji ustalającej odszkodowanie, a przed zmianą jego wysokości, ze względu na zaistnienie okoliczności wskazującej na zmianę wielkości wywłaszczonej powierzchni;
- d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o błędne uznanie, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 21.12.2017 r. nr DO.8.6613.1200.2016.SO - w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności [decyzji] Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 7.05.1961 r. nr D.408/KW/61, oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku - Urzędu Spraw Wewnętrznych z 26.01.1961 r. nr S.W.S. II w 1/23/SO, w części dotyczącej przyznania J. T. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w Gdyni, nie naruszyła przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 i art. 22 ust. 2 ustawy z 1958 r., mimo że Sąd dokonał nie tylko błędnej wykładni tych przepisów, lecz pominął przede wszystkim w swej ocenie fakt nieuwzględnienia przez organ nadzoru pełnej oceny prawnej i zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 22 marca 2016 r. I OSK 3038/14, co miało istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 [k.p.a.] przy ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w zaniżonej jego wysokości.
Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku uchylającego decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 21.12.2017 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności [decyzji] Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 7.05.1961 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku - Urzędu Spraw Wewnętrznych z 26.01.1961 r. w części dotyczącej przyznania J. T. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w Gdyni, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Zrzekła się także rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Gdyni wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Odniesienie się do niektórych zarzutów będzie jednak wymagało przytoczenia ustaleń faktycznych, jakie Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tym wypadku jednak zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) mają charakter wtórny w stosunku do zarzutów materialnych. Te ostatnie rozpoznane zostaną zatem jako pierwsze.
Wyjść należy od zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a., tj. pominięcia przez organ nadzoru i Sąd I instancji związania oceną prawną wynikającą z poprzednich wyroków wydanych w tej sprawie. W wyroku z 22 marca 2016 r. I OSK 3038/14 Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że "[o]rzeczeniem z 26 stycznia 1961 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku rozstrzygnęło o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania, ale orzeczenie to zostało sprostowane postanowieniami tegoż Prezydium z 28 sierpnia 1964 r., 19 marca 1965 r. i 29 maja 1967 r. Sprostowania te dotyczą m.in. wysokości odszkodowania. Ich skutkiem pierwotnie ustalone odszkodowanie, decyzją z 26 stycznia 1961 r., zostało zmienione. (...) Problem w sprawie nie polega na tym, czy sprostowanie wysokości miało być dokonane na odrębnej rozprawie, ale na tym, że nie może ono nastąpić postanowieniami, wydanymi na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Postanowienia o sprostowaniu naruszały ten przepis w sposób kwalifikowany, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie dotyczyły bowiem sprostowania błędu, czy oczywistej omyłki czemu służył ten przepis, ale wkraczały w istotę sprawy, zmieniały bowiem wysokość odszkodowania w trybie do tego nieprzewidzianym."
Organ nadzoru, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 21 grudnia 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej z 7 maja 1963 r. i orzeczenia Prezydium z 26 stycznia 1961 r. - w części dotyczącej odszkodowania oraz stwierdził nieważność postanowienia Prezydium z 29 maja 1967 r. o sprostowaniu orzeczenia z 26 stycznia 1961 r.
Ocena prawna, co do kwalifikowanej wady postanowienia z 29 maja 1967 r. o sprostowaniu orzeczenia z 26 stycznia 1961 r. została zatem uwzględniona. Kategorycznej oceny prawnej, co do naruszenia art. 21 i art. 22 ustawy z 1958 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł. Stwierdził jedynie, że "samo ustalenie odszkodowania, czy też zmiana jego wysokości musiała się odbyć, jak powiedziano wyżej, w zgodzie z art. 21 ustawy, tj. na podstawie opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy i przedstawieniu ich szczegółowo w uzasadnionej opinii na rozprawie."
Sąd I instancji odniósł się do tego stwierdzając, że "specyfika wydawanych opinii pod rządami ustawy z 1958 r. polegała na tym, że oszacowanie gruntu odbywało się na sztywnych stawkach. Polegało ono na prostym działaniu matematycznym – przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m2. Nie można zatem przyjąć, iż nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania stanowi rażące naruszenia prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji."
Zauważyć przy tym należy, że 7 maja 1963 r., kiedy ustalona została (na skutek utrzymania w mocy decyzji z 26 stycznia 1961 r.) wysokość odszkodowania na kwotę [...] zł (a tylko z tym odszkodowaniem możemy mieć do czynienia po stwierdzeniu nieważności postanowienia z 29 maja 1967 r.), nie było jeszcze aktów zmieniających powierzchnię wywłaszczanej nieruchomości. Wysokość odszkodowania, jak zaznaczono wyżej, była jedynie pochodną wywłaszczonej powierzchni nieruchomości. Słusznie zatem Sąd I instancji zauważył, że "ujawnienie się nowych okoliczności, po zakończeniu tego postępowania [dotyczącego wywłaszczenia i odszkodowania], w zakresie zmiany powierzchni wywłaszczeniowej nieruchomości nie może być natomiast "korygowane" ani w drodze sprostowania orzeczenia ani w trybie nadzwyczajnym". Doprecyzować jedynie należy, że przez tryb nadzwyczajny należy tu rozumieć stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem wyjście na jaw nowych okoliczności, istniejących ale nieznanych organowi w chwili orzekania, może stanowić podstawę do zastosowania innego trybu nadzwyczajnego w postaci ewentualnego wznowienia postępowania, ale z tym nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie.
Jeśli zatem skutecznie nie została zakwestionowana powierzchnia wywłaszczanej nieruchomości na chwilę wydawania decyzji z 7 maja 1963 r., to odszkodowanie ustalone w odniesieniu do powierzchni ustalonej w decyzji o wywłaszczeniu z 26 stycznia 1961 r. nie może być uznane za rażąco naruszające prawo, skoro było to tylko działanie matematyczne polegające na przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą cenę za 1 m2 gruntu, jak zauważył Sąd I instancji. W zakresie natomiast samego wywłaszczenia postępowanie nadzorcze zostało umorzone, co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 26 marca 2012 r., na skutek wycofania wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego w tym zakresie. W każdym razie z akt nie wynika, aby decyzja z 26 stycznia 1961 r. w zakresie wywłaszczonej powierzchni została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Podzielić należy zatem zapatrywanie organu nadzoru i Sądu I instancji, że w takiej sytuacji, w odniesieniu do wysokości ustalonego odszkodowania, nie można stwierdzić rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), nawet jeśli w trakcie samej rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej doszło do pewnego rodzaju uchybień związanych z uczestnictwem w niej biegłego. Nie miało to bowiem wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania. W tym zakresie Sąd I instancji odwołał się do utrwalonego w orzecznictwie stanowiska. Postanowienia o sprostowaniu wydawane później nie mają wpływu na zmianę tego stanowiska, gdyż ewentualna pierwotna wada tkwi w samej decyzji wywłaszczeniowej w zakresie powierzchni wywłaszczanej nieruchomości, a tego strona nie zakwestionowała skutecznie w jakimkolwiek trybie nadzorczym.
W tej sytuacji, jeśli nawet Sąd I instancji zbyt lakonicznie odniósł się do oceny prawnej wynikającej z przywoływanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2016 r. I OSK 3038/14 (zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.), to nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy, bo samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.