Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 477/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 2 pkt 5, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) odmówił D. L. przyznania zaliczki alimentacyjnej, podnosząc, iż uprawnienie to nie przysługuje wnioskodawczyni, wobec faktu, iż alimenty na jej rzecz od matki, R. L. zostały zasądzone po ukończeniu przez uprawnioną osiemnastego roku życia.
W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia D. L. wskazała, iż ubiega się o przyznanie zaliczki alimentacyjnej z tytułu nieściągalnych alimentów od ojca – J. L., nie zaś matki, wskazując na trudną sytuację majątkową w jakiej się znalazła oraz brak możliwości utrzymania się w związku z kontynuowaną nauką w liceum ogólnokształcącym, wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy i przyznanie zaliczki alimentacyjnej.
Decyzją Nr [...] z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 2 pkt 1 i pkt 5, art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 8 ust. 3 pkt 3, art. 10, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że D. L. nie spełnia przesłanek do uzyskania zaliczki alimentacyjnej ponieważ wyrok sądowy, zasądzający alimenty na jej rzecz od matki R. L., został wydany po uzyskaniu przez odwołującą się pełnoletności, to jest w dniu [...] Ponadto nie ma dowodu na to, że egzekucja tego świadczenia jest bezskuteczna w rozumieniu art. 2 pkt 1 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej.
Z tych przyczyn organ uznał, że nie jest możliwe przyznanie odwołującej zaliczki alimentacyjnej, gdyż przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie z dnia 22 kwietnia 2004 r. o zaliczce alimentacyjnej, nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, a wyłącznie uzależnione od spełnienia przesłanek, określonych w tejże ustawie.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] D. L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając organom niezgodność wydanych decyzji z prawem i ze stanem faktycznym. Podniosła ponownie, iż złożony przez nią wniosek dotyczył prawa do zaliczki alimentacyjnej z tytułu nieściągalnych alimentów, zasądzonych od ojca J. L. Z uwagi na fakt, iż pieniądze wypłacone do rąk jej matki R. L. nie były przeznaczane na zaspokajanie potrzeb życiowych skarżącej, wystąpiła ona w dniu 14 lipca 2005 r. o wstrzymanie wypłat do osiągnięcia przez nią pełnoletniości, a następnie o wypłacanie jej tych alimentów do rąk własnych.
W ocenie skarżącej, składając w dniu 6 grudnia 2005 r. wniosek o przyznanie prawa do zaliczki alimentacyjnej, spełniała warunki określone w art. 7 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.
Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 477/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] podnosząc, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 5 lit. c ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, osobą uprawnioną do zaliczki alimentacyjnej jest między innymi osoba ucząca się, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Definicja zawarta w art. 3 pkt 13 tej ustawy, określając taką osobę wskazuje natomiast na osobę pełnoletnią uczącą się, niepozostającą na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub zasądzeniem na jej rzecz alimentów, jeżeli wyrok sądu orzekający alimenty wydany został przed osiągnięciem przez taką osobę pełnoletności.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu brak jest podstaw do łączenia faktu, że warunkiem uznania za osobę uczącą się jest zasądzenie alimentów na rzecz dziecka od obojga rodziców z wymogiem zasądzenia tych świadczeń od obojga rodziców przed uzyskaniem pełnoletności przez dziecko.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oznacza to, że wystarczy, by wyrok alimentacyjny w stosunku do choćby jednego z rodziców został wydany przed uzyskaniem pełnoletności przez dziecko, bowiem w przeciwnym razie krąg podmiotów objętych określeniem "osoby uczącej się" ograniczony zostałby jedynie do tych dzieci, których rodzice (oboje) pozbawieni zostali władzy rodzicielskiej lub też których władza rodzicielska została ograniczona, co najmniej poprzez pozbawienie ich możliwości reprezentacji dziecka. Sytuacja taka w sposób niedopuszczalny dyskryminowałaby natomiast pozostałe osoby pełnoletnie uczące się i niepozostajace na utrzymaniu rodziców, zwłaszcza w sytuacji, gdy dzieci wychowywane przez jedno z rodziców uprawnienie do zaliczki alimentacyjnej zachowałyby do ukończenia 24 roku życia.
Tym samym więc fakt, że D. L. legitymuje się prawomocnymi wyrokami zasądzającymi alimenty na jej rzecz od obojga rodziców, z których tylko wyrok w stosunku do ojca – J. L., wydany został przed uzyskaniem pełnoletności przez skarżącą, pozwala w ocenie Sądu na zaliczenie jej do kręgu osób uprawnionych, o których mowa w art. 2 pkt 5 lit. c ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem nie ma podstaw do łączenia wymogów, określonych w art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych (legitymowania się wyrokami zasądzającymi alimenty od obojga rodziców) z koniecznością wykazania bezskuteczności egzekucji, określoną w art. 3 pkt 7 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w stosunku do wszystkich zasądzonych świadczeń alimentacyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że zaliczka alimentacyjna nie jest świadczeniem, które przysługuje od matki czy ojca, lecz jest kwotą wypłacaną przez organ gminy na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2006 r., złożył pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], radca prawny M. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:
- 1) art. 2 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.) w związku z art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992), art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przez rażąco błędną wykładnię, a pomijającą brzmienie całej normy prawa materialnego, która wskazuje, że warunkiem koniecznym do uzyskania statusu "osoby uczącej się" jest uzyskanie wyroków zasądzających alimenty od rodziców i to wyroków, które zostały wydane przed osiągnięciem pełnoletniości;
- 2) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, i przyjęcie, iż kontrola legalności decyzji administracyjnych, wydawanych w oparciu o obowiązujące normy prawa daje podstawę do kontroli pod względem celowości i słuszności, co wykracza poza granice właściwości sądów administracyjnych;
- 3) art. 2 pkt 1 w związku z pkt 5 lit. c ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku osoby uczącej się bezskuteczność egzekucji oznacza wyłącznie bezskuteczność egzekucji alimentów zasądzonych jednym wyrokiem, co uzasadnia przyznanie zaliczki alimentacyjnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność dokonywania jakiejkolwiek wykładni normy zawartej w art. 3 pkt 13 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem brzmienie tej normy jest jasne, należy więc jedynie zastosować zasadę bezpośredniego rozumienia danej normy, a więc zasady clara non sunt interpretanda.
Gdyby zaś takie bezpośrednie rozumienie budziło wątpliwości, to w pierwszym rzędzie należy ustalać znaczenie normy ze względu na kontekst językowy.
Zdaniem Kolegium, w przypadku art. 3 pkt 13 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, kontekst językowy wskazuje, że nabycie statusu "osoby uczącej się" jest związane bądź ze śmiercią rodziców bądź z zasądzeniem od rodziców alimentów i wyroki zasądzające alimenty muszą być wydane przed osiągnięciem pełnoletności przez tę osobę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że zamiarem ustawodawcy było przyznanie tego typu świadczeń na zasadzie wyjątku, bowiem dotyczą one osoby pełnoletniej, a więc ze swej natury osoby, która winna sama się utrzymywać, jednakże ze względu na fakt, iż się uczy oraz miały miejsce zdarzenia losowe, należało przyznać jej te świadczenia. Odmienna ocena zamiaru ustawodawcy – zdaniem Kolegium – jest błędna i nie przystaje do charakteru świadczeń rodzinnych, jak i zaliczki alimentacyjnej, gdzie nie ma dowolności, czy też uznaniowości ich przyznania.
W związku z tym, jeżeli nabycie statusu "osoby uczącej się" w rozumieniu powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych jest uzależnione od posiadania dwóch wyroków zasądzających alimenty od rodziców, to nie jest dopuszczalne przyjmowanie, że do uzyskania zaliczki alimentacyjnej wystarczy, aby bezskuteczność egzekucji miała miejsce wyłącznie w odniesieniu do jednego z wyroków.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dokonując wykładni normy zawartej w art. 3 pkt 13 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i art. 2 pkt 1 w związku z pkt 5 lit. c powołanej ustawy o zaliczce alimentacyjnej, wykroczył poza granice określone w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), bowiem nie tyle dokonał oceny legalności decyzji administracyjnych, a dokonał jej ze względu na zasady słuszności bądź też celowości, co nie należy do jego właściwości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wprawdzie podzielić należy stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że przepisów czytelnych, jasnych nie należy interpretować, a więc, że obowiązuje zasada clara non sunt interpretanda, lecz nie można zasady tej odnieść do przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Przepisem, który wymaga interpretacji jest przepis art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W pierwotnym brzmieniu przepis ten stanowił, że osoba ucząca się oznacza osobę pełnoletnią uczącą się, niepozostającą na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub zasądzeniem od rodziców na jej rzecz alimentów.
Ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732) w art. 27 pkt 2 lit. d dokonała z dniem 1 września 2005 r. zmiany tego przepisu, który otrzymał następującą treść: "ilekroć w ustawie jest mowa o osobie uczącej się – oznacza to osobę pełnoletnią, uczącą się, niepozostającą na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub zasądzeniem od rodziców na jej rzecz alimentów, jeżeli wyrok sądu orzekający alimenty został wydany przed osiągnięciem pełnoletniości przez osobę uczącą się."
Przepis ten oraz przepis art. 2 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji były przedmiotem zaskarżenia przez Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania ich zgodności z art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 9 lipca 2007 r. sygn. akt K 32/06 umorzył postępowanie ze względu na zbędność orzekania, lecz z tego względu, że ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 109, poz. 747) została zmieniona treść art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który otrzymał brzmienie, że ilekroć w ustawie jest mowa o osobie uczącej się "oznacza to osobę pełnoletnią uczącą się, niepozostającą na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub w związku z ustaleniem wyrokiem sądowym lub ugodą sądową prawa do alimentów z ich strony".
Trybunał Konstytucyjny podniósł, że nowe pojęcie osoby uczącej się nie zawiera kryterium, aby wyrok sądu orzekającego alimenty został wydany przed osiągnięciem pełnoletniości przez osobę uczącą się.
Odnośnie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 1 powołanej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, wskazać należy, że § 1 tego artykułu stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem chodzi o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym, przepisami procesowymi, a więc pod kątem legalności orzeczenia, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Takiej też kontroli dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w niniejszej sprawie, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego i uznając zasadność skargi.
W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu wskazanego przepisu, jak również o naruszeniu art. 2 pkt 1 w związku z pkt 5 lit. c powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, uznać należy za chybione.
W tej sytuacji uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zasadnie uznał, że organy administracji obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego i uchylił obie decyzje
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.