Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1774/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 261/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], którą odmówiono H. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Wójt Gminy [...] - na podstawie art. 104 K.p.a., art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1–5, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 1–4 art. 24, art. 25, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) - odmówił H. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym wujem S. M. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu organ podał, iż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie świadczenia, gdyż H.S. w stosunku do S. M. nie jest osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny.

Natomiast stosownie do art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, osobie innej niż spokrewnionej w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. Organ podkreślił, iż z ustaleń faktycznych i prawnych wynika, iż zobowiązanym do opieki nad ojcem S. M. jest syn.

Decyzją z [...] stycznia 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu odwołania H. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, iż przyznanie omawianego świadczenia wymaga łącznego spełnienia warunków z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś odwołująca tych przesłanek nie spełnia, gdyż nie sposób zaliczyć jej do żadnej z osób wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Nie jest, bowiem osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec S. M. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H.S. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu podała, że zamieszkuje z wujem w nieruchomości podarowanej jej przez wuja i opiekuje się nim od wielu lat. Jej podopieczny nie ma kontaktów z synem od ponad 20 lat. Organ nie uczynił w tym względzie ustaleń, a ponadto zaznaczyła, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 2, art. 30, art. 32 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Podkreśliło, iż ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do oceny zgodności przepisu prawa z Konstytucją, zgodnie z art. 188 Konstytucji ocena taka pozostaje w wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 13 kwietnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji. Sąd uznał, że organy dokonały błędnej subsumcji prawa, tj. art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: "u.ś.r."). Sąd powołał się na dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w tej materii i spoczywający na sądach administracyjnych obowiązek wykładni prokonstytucyjnej stosowanych przepisów.

Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. był przedmiotem dwukrotnej oceny Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., w sprawie sygn. akt P 27/07 (publ. OTK-A 2008, nr 6, poz. 107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, że w sprawie miał do czynienia z pominięciem ustawodawczym, upoważniającym do kontroli konstytucyjności obowiązującego aktu normatywnego z punktu widzenia tego, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej.

Z kolei w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r., w sprawie sygn. akt P 41/07 (publ. OTK-A 2008, nr 6, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: 1) art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla której stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka, przyjętych przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 z zm.);

2) art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po dniu 31 pnia 2005 r. osobie ustanowionej rodziną zastępczą spokrewnioną i otrzymującą do dnia wejścia w życie owej ustawy zasiłek stały, jest niezgodny z art. 2 i art. 18 Konstytucji RP.

Wprawdzie przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. odnosi się do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed nowelizacji tego przepisu, a więc sprzed dnia 14 października 2011 r., jednakże wywody w nim zawarte pozostają nadal aktualne dla właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Wprawdzie ten konkretny przepis nie został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, jednakże jego wykładnia musi uwzględniać konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości. Poza tym przepis ten musi być interpretowany w taki sposób, aby nie niweczyć skutku cytowanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza, że sam Trybunał podkreślił, iż stwierdza niekonstytucyjność tylko art. 17 ust. 1 omawianej ustawy, gdyż tylko takie ramy kognicji zostały zakreślone w rozpoznawanych sprawach, natomiast do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie ocena skutków tego orzeczenia w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w szczególności w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że dokonując prokonstytucyjnej wykładni powołanych wyżej przepisów, przy uwzględnieniu przywołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego, może prawidłowo dekodować normę prawa materialnego, pozwalającą na rozstrzygnięcie sprawy i nie zachodzi potrzeba przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu kolejnego pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP. Sąd zwrócił przede wszystkim uwagę, iż z uzasadnień powołanych wyroków nie wynika, by Trybunał Konstytucyjny uzależniał ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy osoby ubiegające się o świadczenie były obciążone ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym.

W związku z tym kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnieniem jest ocena, czy możliwa jest taka prokonstytucyjna i systemowa wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., w oparciu o którą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego będzie przysługiwało również osobie niepodejmującej lub rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko pełnoletnim członkiem rodziny, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie, gdy niepełnosprawny jest jedynym członkiem rodziny osoby, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania nad nim opieki.

Zdaniem Sądu I instancji, dokonując systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej wykładni art. 17 u.ś.r. wyjść należy od pojęcia "opieki", rozumianego jako troszczenie się o kogoś, dbanie, pilnowanie kogoś, piecza (vide: Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. W. Doroszewskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN 2003, t. 2, s. 1270). Opieka obejmuje obowiązki znacznie dalej idące niż tylko dostarczanie środków utrzymania. Osobiste starania o utrzymanie stanowią realizację obowiązku alimentacji nie tylko dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie (art. 135 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego – dalej: "k.r.o."), lecz i osoby dorosłej, nieporadnej z uwagi na wiek bądź niepełnosprawność w sprawach codziennych. Alimentacja nie może być, zatem postrzegana wyłącznie jako realizacja ustawowego obowiązku alimentacji. Jak wynika z akt niniejszej sprawy strona skarżąca jest bratanicą S. M., zatem jest zstępną brata (rodzeństwa w rozumieniu art. 128 i art. 129 § 1 k.r.o.) i nie ciąży na niej ustawowy obowiązek alimentacyjny.

Nie oznacza to jednak, że przez prawo strona skarżąca nie jest postrzegana jako członek rodziny. Jako zstępna rodzeństwa (także przyrodniego) jest członkiem rodziny, należącym do kręgu spadkobierców ustawowych (art. 934, art. 935 § 1 Kodeksu cywilnego – dalej: "k.c."). Analogiczny obowiązek w stosunku do spadkobierców testamentowych przewiduje art. 966 k.c.

Niezgodne z konstytucyjną zasadą równości byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia rodzinnego do osób, które opiekują się tylko swymi dziećmi, a więc de facto osobami, wobec których ciąży obowiązek alimentacyjny. Utraciłyby wówczas gwarancję równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny (art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych) i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej. Taka interpretacja nie jest trafna i nie jest zgodna z konstytucyjną zasadą równości, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. i dnia 22 lipca 2008 r. Sąd wskazał, że z systemu prawa dekodowana winna być norma prawna, która umacnia więź rodzinną i wspiera osoby alimentujące bliskich (w tym poza ustawowym obowiązkiem alimentacji), dotkniętych niepełnosprawnością w stopniu znacznym, także przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzeństwu, bądź zstępnym rodzeństwa. Odmienna wykładnia byłaby niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP).

Zdaniem Sądu I instancji decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, bowiem zasadzały się na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie matce lub ojcu dziecka, innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny stosownie do postanowień Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego albo opiekunowi faktycznemu dziecka przy spełnieniu dalszych kryteriów określonych w art. 17 u.ś.r., a jednoznaczne sformułowanie powołanego przepisu wyłącza możliwość uznaniowego rozszerzenia przez organ orzekający kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

Biorąc pod uwagę zaprezentowaną wyżej argumentację, mającą oparcie tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie Sąd uznał, że nie ma uzasadnienia dla wskazanej przez organy interpretacji przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Dotyczy to zawężenia grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia rodzinnego do osób, które opiekują się de facto jedynie osobami, wobec których ciąży obowiązek alimentacyjny. Powoduje to, że tracą gwarancję równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny (art. 3 pkt 16 u.ś.r.) i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej (vide: wyroki WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2012 r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 33/12; z dnia 20 września 2011 r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 865/11; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1873/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r., w sprawie sygn. akt IV SA/Po 210/08).

W ocenie WSA w Łodzi, uchybienia organów należy upatrywać nadto w braku wyjaśnienia, czy faktycznie S. M. nie utrzymuje kontaktów z jedynym synem. Co za tym idzie czy syn nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W tym zakresie brak jest jakichkolwiek ustaleń organu, które winny znaleźć odzwierciedlenie w argumentacji zaskarżonej decyzji. W uzasadnianiu zaskarżonych decyzji okoliczność braku kontaktów pomiędzy S. M. a jego synem została wprawdzie przez organy przyznana, ale stało się tak, bowiem organy okoliczność tę traktowały drugorzędnie wobec prezentowanego stanowiska o konieczności literalnej wykładni przepisu art. 17 u.ś.r. Uznając za istotne ustalenie, czy skarżąca jest rzeczywiście jedynym członkiem rodziny S. M., okoliczności związane z jego synem i ewentualnymi kontaktami pomiędzy ojcem i synem, nabierają dla sprawy kapitalnego znaczenia.

Tym samym nieuprawnione z punktu widzenia reguł rządzących gromadzeniem i oceną materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.) jest ustalanie powyższej okoliczności bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego. Z podanych wyżej powodów zaskarżone decyzje Sąd uznał za wydane z naruszeniem przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również przepisów proceduralnych, a uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 pnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.".

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj.:
2. – art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. u. ś. r. oraz art. 32 ust. 1, art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż na gruncie powołanych przepisów osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego może być także osoba, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pełnoletnim członkiem jej rodziny, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny niepełnosprawnego, która może się nim opiekować,
3. – art. 8 ust. 2 w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu w ramach wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 1a u. ś. r. faktycznej oceny zgodności tych przepisów z Konstytucją, co należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego,
4. – art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odstąpieniu od skorzystania z możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, mimo wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją przepisów art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych;
5. 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 P.p.s.a, tj.:
6. – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji SKO w S. z [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2011 r., wskutek błędnego przyjęcia, iż ww. decyzje naruszały art. 17 ust. 1 u. ś. r. na skutek ich błędnej wykładni oraz zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uchybiającego art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.,
7. – art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u. ś. r., który to przepis nie znajduje zastosowania w stanie faktycznego rozpatrywanej sprawy,
8. – art. 151 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga H. S., jako nieuzasadniona, winna zostać oddalona.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi H. S. na decyzję z [...] stycznia 2012 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że za podstawę zaskarżonych orzeczeń przyjęto wyrok WSA w Poznaniu z 27 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 210/08, który jednakże został wydany na gruncie stanu prawnego sprzed 2 stycznia 2009 r., a więc sprzed nowelizacji dokonanej w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., znacząco rozszerzającej krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie negując przewidzianej w art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP potrzeby dokonywania w konkretnych przypadkach wykładni prokonstytucyjnej Kolegium zwróciło uwagę na podstawowe znaczenie w procesie interpretacji prawa wykładni gramatycznej (językowej). Powołało się przy tym na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 1998 r., sygn. akt FPS 9/97 (ONSA 1998, nr 4, poz. 110), w której stwierdzono, że dokonując interpretacji tekstu prawnego, trzeba kierować się znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz tym, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych słów, i nie można a priori przyjmować, iżby określonych słów używano w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzeby, by użyte w tekście słowa były puste i nic nie znaczyły.

Do tego sprowadza się wykładnia art. 17 ust. 1 i 1a u. ś. r. dokonana przez WSA w Łodzi. Zdaniem organu, jeżeli w sprawie indywidualnej nie ma możliwości zastosowania wprost norm konstytucyjnych, a oczywistym jest, że żaden z przepisów Konstytucji wskazanych w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku nie nadaje się do zastosowania bezpośrednio w podstawie prawnej decyzji administracyjnej (gdyż nie przyznają one konkretnych, zindywidualizowanych uprawnień), to stosowanie wykładni prokonstytucyjnej może mieć wyłącznie charakter subsydiarny wobec wykładni językowej. Wykładnia taka nie może jednak w żadnym razie być contra legem (podobnie jak wykładnia celowościowa, czy systemowa), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu normy prawnej, gdyż wówczas podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar zarezerwowany do wyłącznej kompetencji władzy ustawodawczej.

Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, Sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i art. 10 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady, tj. zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować, w ramach kontroli legalności decyzji administracyjnej, poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia.

Zastosowanie wykładni prokonstytucyjnej nie może także skutkować włączeniem do kompetencji sądów "tylnymi drzwiami" kontroli zgodności z Konstytucją ustaw zwykłych. Skoro Sąd miał wątpliwości, co do tego czy art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (a bez wątpienia lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku musi do takiej konstatacji prowadzić), to zgodnie z przytoczonym art. 193 Konstytucji RP winien wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym i wówczas uzyskałby wiążące stanowisko organu umocowanego przez ustrojodawcę do kontroli konstytucyjności ustaw. Samodzielna próba dokonywania takich ocen (uzasadniana tym, że jest to wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy bez potrzeby angażowania Trybunału Konstytucyjnego) w ramach wykładni przepisów jest obejściem podstawowych zasad ustrojowych. Dopóki określony przepis rangi ustawowej nie zostanie wyeliminowany przez Trybunał Konstytucyjny z obrotu prawnego korzysta z domniemania zgodności z Konstytucją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 101/10 – zamieszczony w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zdaniem organu dokonanie po wyroku Trybunału Konstytucyjnego istotnej nowelizacji, a nie pozornej, polegającej na nadaniu nowego brzmienia przepisu identycznego ze starym, bądź też różniącego się jedynie nieznacznie, powoduje, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego o charakterze interpretacyjnym, który wówczas odnosił się przecież będzie do nieobowiązującego już przepisu, przestaje być aktualny. W niniejszej sprawie już po wydaniu w 2008 r. wyroków przez Trybunał Konstytucyjny treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych została z dniem 2 stycznia 2009 r. zmodyfikowana w sposób zasadniczy, a krąg osób uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych znacznie rozszerzony.

Treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna, a ustalenie norm prawnych z niej wynikających nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, bez konieczności sięgania do innych reguł wykładni. Można pokusić się o stwierdzenie, że w przypadku tego przepisu clara non sunt interpretanda. Skoro ustawodawca postanowił, że osobami uprawnionymi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego są osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny przewidziany przepisami k.r.o., jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, to dopóki taka regulacja obowiązuje, tylko te osoby będą mogły uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, a powiększanie kręgu osób uprawnionych do świadczenia, przy odwoływaniu się do pozajęzykowych reguł wykładni, będzie prowadziło do rezultatów contra legem.

Nie budzi wątpliwości, że H.S. jako bratanica S. M., nie jest osobą zobowiązaną w stosunku do niego do alimentacji, a to oznacza, że na gruncie obowiązujących przepisów prawa nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego i w związku z tym jej skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 16 stycznia 2012 r. winna zostać oddalona. Sąd bezpodstawnie, z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., przypisał organom administracji uchybienie przepisom postępowania polegające na niewyjaśnieniu okoliczności warunkujących prawidłowe rozstrzygnięcie wniosku skarżącej. Kolegium podkreśliło, iż przyjmując jako podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego najdalej idącą przesłankę odmowy – zakwestionowano przecież przynależność skarżącej do kręgu osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia – organy nie zajmowały się ustalaniem innych, nieistotnych w takim przypadku dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, a zatem dotyczących ewentualnego sprawowania opieki nad S. M. przez jego syna.

Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1774/12 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił składowi siedmiu sędziów tego Sądu do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości zagadnienie prawne: "czy osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.)?"

Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 25 listopada 2013 r. podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 5/13, w której wskazał, że "osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P. p. s. a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (art.188 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

W rozpatrywanej sprawie istotą sporu było rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Powyższe zagadnienie stało się przedmiotem rozważań poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 stwierdził, że osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny,
3. 3) opiekunowi faktycznemu dziecka
4. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osoba legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwości samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W myśl art. 17 ust.1a powołanej ustawy, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust.1.

Mając na uwadze treść ww. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13, wskazał, że został w nich zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką (art. 17 ust 1 pkt 3 u.ś.r.). Zarówno w pierwotnej wersji tego przepisu (Dz. U. z 2003 r., Nr 228, poz. 2255), jak i w toku kolejnych zmian ustawy (opublikowanych Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz.593, z 2005 r. Nr 86, poz. 732, z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z 2007 r. Nr 109, poz. 747, z 2008 r. Nr 138, poz. 872, z 2008 r. Nr 223, poz. 1456, z 2009 r. Nr 97, poz. 800, z 2009 r. Nr 129, poz. 1058, z 2010 r. Nr 219, poz. 1706, z 2011 r. Nr 205, poz. 1212, z 2012 r. poz. 959) świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny.

Pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6 poz. 107) i z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6, poz. 109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niesprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia. W każdej jednak z kolejnych regulacji prawnych pozostawił wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał, więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił.

Stosowanie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 k.r.o.).

Nadto z mocy art. 23 i 27 k.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Co więcej, w myśl art. 130 k.r.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulują również zasady w zakresie obowiązku alimentacyjnego osób pozostających w stosunku przysposobienia, m. in. w art. 131 k.r.o., zgodnie z którym jeżeli skutki przysposobienia polegają wyłącznie na powstaniu stosunku między przysposabiającym a przysposobionym, obowiązek alimentacyjny względem przysposobionego obciąża przysposabiającego przed wstępnymi i rodzeństwem przysposobionego, a obowiązek alimentacyjny względem wstępnych i rodzeństwa obciąża przysposobionego dopiero w ostatniej kolejności (§ 1).

Jeżeli jeden z małżonków przysposobił dziecko drugiego małżonka, przysposobienie nie ma wpływu na obowiązek alimentacyjny między przysposobionym a tym drugim małżonkiem i jego krewnymi (§ 2). Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub, gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).

Przepis art. 17 ust 1 i art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w konfrontacji z przepisami ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołana treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna, a ustalenie z niego normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej.

Bez wątpienia wpływ na kształtowanie tych rozwiązań prawnych miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK ZU-A 2006, nr 10, poz. 151) jak i w przywołanych wyżej wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego.

Celem tych regulacji jest, bowiem, to by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny.

NSA podniósł, że wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Dokonując interpretacji tekstu prawnego trzeba, bowiem, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97 (PONSA 1998, nr 4, poz. 110), kierować się przede wszystkim znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych wyrazów i nie może a priori przyjmować, że określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzebie. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej.

Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia.

Niedopuszczalne jest tymczasem sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepis art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają, bowiem treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one, więc raczej źródłem gwarancji, a nie praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe. Uzupełniając lub pomijając niektóre z przesłanek ustawowych z powołaniem się na zasady konstytucyjne, sąd administracyjny faktycznie wchodzi w rolę Trybunału Konstytucyjnego.

Uznając, że pominięcie osób nieobciążonych obowiązkiem alimentacyjnym i spełniających inne wymogi z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi, sąd administracyjny może, zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności tego przepisu z Konstytucją RP. Nie może natomiast przez zabiegi interpretacyjne przepisów ustawowych nadawać im znaczenia sprzecznego z ich brzmieniem, skoro sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa nie powinno, bowiem wypełniać istniejących instytucji zupełnie nowymi treściami wbrew jasno zadeklarowanej woli i intencji ustawodawcy.

Nie można, zatem powołując się na ogóle zasady konstytucyjne wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną.

Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami, które Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela, należało uznać, że w świetle art. 17 ust 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest sporny. H.S. w stosunku do S. M. nie jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, a zatem nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym wujem.

W tych okolicznościach stwierdzić należy, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, odpowiadają prawu.

Wobec skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 P.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej oddalenia na podstawie powyższego przepisu w związku z art. 151 P.p.s.a. W pkt. 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.