Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1776/13

Uzasadnienie

W dniu 30 sierpnia 2010 r. Rada Gminy Żelazków na podstawi art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) podjęła uchwałę nr XLIX/238/10 w sprawie opłat za świadczenia udzielane za przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina Żelazków.

W § 1 ust. 1 uchwały postanowiono, że opłacie podlegają dodatkowe świadczenia i usługi opiekuńczo-wychowawcze wykraczające poza 5 godzinną podstawę programową wychowania przedszkolnego, które obejmują: (1) realizowanie zadań opiekuńczo-wychowawczych w zakresie: (a) fachowej opieki pedagogicznej, (b) adaptacji dzieci w środowisku przedszkolnym, (c) rozwijania zdolności twórczych, (d) wspierania indywidualnych zainteresowań; (2) organizowanie zajęć sportowych i imprez okolicznościowych; (3) prowadzenie zajęć relaksacyjno-wyciszających, (4) zapewnienie bezpieczeństwa i opieki podczas pobytu dzieci w przedszkolu w czasie: (a) zajęć terapeutycznych i profilaktycznych z udziałem logopedy, nauczyciela gimnastyki korekcyjnej i innych specjalistów, (b) zajęć z religii z udziałem nauczyciela katechety, (c) zajęć dodatkowych organizowanych na wniosek rodziców. W § 1 ust. 2 uchwały ustalono "koszt jednostkowy" za każdą rozpoczętą godzinę korzystania dziecka z ww. świadczeń, w wysokości 0,13% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.).

W § 1 ust. 3 uchwały określono, że miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji świadczeń ustalana jest na podstawie stawki godzinowej, o której mowa w ust. 2, oraz deklarowanej przez rodziców (opiekunów prawnych) liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej. Zastrzeżono, że opłata ulega zaokrągleniu do pełnych złotych zgodnie z zasadami obowiązującymi w rachunkowości (§ 1 ust. 4 uchwały). W § 2 uchwały wskazano, że zakres realizowanych przez przedszkola świadczeń, o których mowa w § 1, oraz zasady odpłatności za te świadczenia określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka. Wykonanie uchwały powierzono, w myśl jej § 3, Wójtowi Gminy Żelazków a ponadto wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (§ 4 uchwały).

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Ostrowie Wielkopolskim wniósł na uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wnosił o stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, polegające na naruszeniu zasady ekwiwalentności świadczeń i ustaleniu opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego i realizowane w wymiarze ponad 5 godzin dziennie w ten sposób, że wysokość tej opłaty powiązano z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę, natomiast nie skorelowano z rzeczywistymi kosztami świadczenia usługi.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obowiązującym stanie prawnym Rada Gminy była w pełni uprawniona do ustalenia odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar pięciogodzinnych zajęć bezpłatnych, bez względu na zakres wykonywanych wówczas świadczeń. Wynika to w sposób jednoznaczny z treści art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 148, poz. 991), która weszła w życie z dniem 1 września 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 22 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 239/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Żelazków z 30 sierpnia 2010 r. nr XLIX/238/10 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielone przez przedszkola publiczne, dla których organem prowadzącym jest Gmina Żelazków, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr XLIX/238/10 Rady Gminy Żelazków z 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, dla których organem prowadzącym jest Gmina Żelazków, w całości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Jest faktem notoryjnym, że uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 22 października 2010 r. (Nr 216, poz. 3929), i weszła w życie z dniem 6 listopada 2010 r. (§ 4 uchwały).

Sąd podkreślił, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Nie budzi to jednak wątpliwości, że jest aktem prawa miejscowego, zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym – jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała – Sąd stwierdził, że postanowienia tej uchwały w szczególności winny mieć oparcie w treści przepisu rangi ustawowej upoważniającego do jej wydania i nie mogą wykraczać poza wyznaczony przez ten przepis zakres upoważnienia. Nie mogą też być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa.

W świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 uchwały o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Sąd wywodził o zasadach techniki legislacyjnej i związanie w procesie tworzenia przepisów prawa miejscowego.

Przechodząc do kontroli zgodności z przepisami prawa zaskarżonej uchwały Sąd przypomniał, że podstawą było upoważnienie zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Art. 14 ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty został w gruntowny sposób znowelizowany z dniem 1 września 2010 r. mocą art. 1 pkt 3 lit. b/ ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 148, poz. 991 ze zm.). Sąd wskazał, że fakt dokonania nowelizacji nie został przez organ uchwałodawczy uwzględniony.

Stosownie do treści art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r. organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: (1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; (2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt2 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: (1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz (2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (a ponadto: przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach – art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o systemie oświaty.

Natomiast wcześniej (do 31 sierpnia 2010 r.) przepis art. 14 ust. 5 stanowił, że: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy głosił, iż: "Przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: (1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; (...)". Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z 5 sierpnia 2010 r. (druk nr 3105 Sejmu RP VI kadencji), celem omawianej nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie – wobec pojawiających się w praktyce rozbieżnych interpretacji – że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu pięciu godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu.

W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka regulacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie.

Jak z powyższego wynika w aktualnym stanie prawnym opłaty, o których mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący, w wymiarze nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Natomiast do 31 sierpnia 2010 r. (włącznie) zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (a jeszcze wcześniej: minimum programowego wychowania przedszkolnego). Dokonana ustawą zmieniającą z 5 sierpnia 2010 r. nowelizacja m.in. art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wprowadziła więc zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole publiczne świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. W pozostałym ("płatnym") czasie też może ów program realizować, ale podlega on już wówczas opłacie.

Porównując rozwiązania sprzed i po omawianej nowelizacji można je więc zwięźle scharakteryzować w ten sposób, że przed 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a od tego dnia – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (por. przywołany w odpowiedzi na skargę wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., I OSK 1581/12, CBOSA).

W świetle powyższych uwag nie może być wątpliwości, że dokonana ustawą zmieniającą z 5 sierpnia 2010 r. nowelizacja przepisu upoważniającego (art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust.

1) ustawy o systemie oświaty nie sprowadzała się tylko do zmiany brzmienia tego przepisu, ale także w sposób istotny zmodyfikowała jego treść. Innymi słowy, dotychczasowa norma upoważniająca radę gminy do ustanawiania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne została zastąpiona przez nową normę, o odmiennej treści. W aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy nie ma już znaczenia, jakie konkretnie świadczenia – w szczególności: związane z realizacją podstawy programowej, czy też nie – będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. W konsekwencji całkowicie zbędne i nieoperatywne stało się odwoływanie przy konstruowaniu opłat w uchwałach wydawanych na podstawie powołanego przepisu do wcześniej relewantnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, niemieszczące się w tej podstawie (za które można było naliczać opłaty). Obecnie uchwała rady gminy powinna jednoznacznie określać czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewniany przez przedszkole publiczne, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, oraz wysokość opłat za pozostały czas, już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki (a ściślej: stawkę opłat za jednostkę tego czasu, np. 1 godzinę).

Tymczasem zaskarżona uchwała – mimo, iż została uchwalona już po opublikowaniu w Dzienniku Ustaw (w dniu 13 sierpnia 2010 r.) ustawy zmieniającej z 5 sierpnia 2010 r., w okresie vacatio legis tej ustawy i z założenia na okres po jej wejściu w życie (sama weszła w życie w dniu 5 listopada 2010 r., tj. ponad trzy miesiące od wejścia w życie ustawy zmieniającej z 5 sierpnia2010 r.) – oparta została na treści art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy w wersji sprzed nowelizacji. Przepis § 1 ust. 1 uchwały, w części wprowadzającej do wyliczenia, stanowi bowiem, że opłacie podlegają dodatkowe świadczenia i usługi opiekuńczo-wychowawcze wykraczające poza 5 godzinną podstawę programową wychowania przedszkolnego", a następnie w punktach 1–4 świadczenia te szczegółowo wylicza. Użyte w § 1 ust. 1 uchwały określenie "dodatkowe" świadczenia i usługi, a także porównanie wyliczenia tych świadczeń i usług z określeniem podstawy programowej zawartym w obowiązującym w czasie podjęcia i wejścia w życie rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U.

Nr 4, poz. 17), wskazuje, że wolą Rady Gminy było ustalenie opłat za świadczenia nie mieszczące się w podstawie programowej – tak jak było to wymagane w stanie prawnym obowiązującym przed wprowadzeniem ustawy zmieniającej z 5 sierpnia 2010 r., a ku czemu brak podstaw obecnie. Zatem Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę oparła się na treści upoważnienia z art. 14 ust. 5 ustawy, która uległa zmianie ("zdezaktualizowała się") dwa dni po uchwaleniu uchwały i nieobowiązywała już w okresie, na jaki przyjęto uchwałę. Takie postępowanie musi tym bardziej dziwić w świetle odpowiedzi na skargę, w której dokonywano oceny zaskarżonej uchwały właśnie przez pryzmat przepisów w nowym brzmieniu, ustalonym ustawą zmieniającą z 5 sierpnia 2010 r.

Zasadą jest, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym także aktu prawa miejscowego, według stanu prawnego obowiązującego w dniu jego wydania.

Sąd podzielił pogląd, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie przepisu upoważniającego o treści nieobowiązującej w dniu podjęcia uchwały narusza ten przepis w stopniu istotnym, skutkującym nieważnością uchwały.

W sprawie w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały przepisy ustawy zmieniającej z 5 sierpnia 2010 r. wprawdzie nie weszły jeszcze w życie, ale było już wiadomym, że nastąpi to za dwa dni, i że dotychczasowe unormowania, na których oparto zaskarżoną uchwałę, nie będę już obowiązywać w okresie, na jaki ją uchwalano. W ocenie Sądu takie działanie organu uchwałodawczego gminy nie daje się pogodzić z wymogami demokratycznego państwa prawnego. W państwie prawnym po to właśnie opatruje się ustawy stosownym vacatio legis, aby wszyscy adresaci nowo wprowadzanych norm, w tym także adresaci norm kompetencji prawodawczej, mogli dostosować swoje interesy i działania do nowej regulacji (por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2000, s. 63). W szczególności więc uchwalając akt prawa miejscowego organ gminy winien uwzględnić spodziewany fakt zmiany stanu prawnego wynikającej z nowej regulacji ustawowej, która została już opublikowana i wejdzie w życie przed dniem wejścia w życie uchwalanego aktu.

Zdaniem Sądu, uchwalenie, w okresie vacatio legis ustawy, aktu prawa miejscowego mającego wejść w życie po dniu wejścia w życie tej ustawy, o treści sprzecznej z treścią upoważnienia w brzmieniu nadanym tą ustawą, narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, w tym zasadę zaufania obywatela do organów władzy publicznej i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę przyzwoitej legislacji. W świetle tych zasad oraz wymogów praworządności (art. 7 Konstytucji RP), nie do zaakceptowania jest bowiem praktyka stanowienia norm prawnych sprzecznych od początku (od dnia ich wejścia w życie) z aktami normatywnymi wyższego rzędu.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała – jako wydana na podstawie przepisów art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu i treści nieuwzględniającej nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 5 sierpnia 2010 r., i w konsekwencji jako naruszająca w stopniu istotnym nową regulację – jest nieważna w całości.

Z tych względów Sąd stwierdził, że zwolniony jest od odniesienia się do zarzutów skargi dotyczących poszczególnych unormowań uchwały. Tym bardziej że zarzuty te zostały sformułowane na gruncie aktualnej treści przepisów art. 14 ust. 5 i art. 6 ustawy o systemie oświaty, których zaskarżona uchwała nie uwzględnia. Jedynie ubocznie Sąd zauważył, że wejście w życie ustawy zmieniającej z 5 sierpnia 2010 r. nakazuje dużą ostrożność i daleko posunięty krytycyzm w posiłkowaniu się dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych wypracowanym na gruncie ww. przepisów sprzed nowelizacji, gdyż istotna część tego dorobku na skutek wprowadzonych zmian legislacyjnych uległa dezaktualizacji – na co zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wcześniej wyroku o sygn. I OSK 1581/12.

Dotyczy to w szczególności sposobu rozumienia zasady ekwiwalentności w odniesieniu do świadczeń, za które pobierane są opłaty. Zdaniem Sądu w przypadku opłat za przedszkole zasada ekwiwalentności świadczeń ma charakter swoiście "jednokierunkowy" w tym sensie, że wyznacza jedynie nieprzekraczalną granicę wysokości opłaty, jaka może zostać ustalona przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy, nie stając na przeszkodzie określeniu tej opłaty w niższej wysokości, tj. wprowadzeniu w uchwale niepełnej odpłatności za świadczone usługi. Skoro bowiem, jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy rada gminy może całkowicie odstąpić od pobierania opłat za świadczenia udzielane w czasie wykraczającym poza "gwarantowane" bezpłatne 5 godzin dziennie, to tym bardziej może odstąpić od ich pobierania jedynie w części, a więc np. określając stawkę opłaty w wysokości niższej od wartości udzielanych świadczeń.

W konsekwencji w konkretnej sytuacji wymagana kalkulacja opłat, zamiast precyzyjnej "wyceny" udzielanych świadczeń, może ograniczać się do wykazania, że opłaty pokrywają jedynie część kosztów świadczeń udzielanych przez przedszkola. A wyjątkowo, w sytuacji, gdy opłaty te – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku o sygn. I OSK 1581/12 – mają charakter "symboliczny", tj. z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie będzie nawet wymagane.

W nawiązaniu do argumentów odpowiedzi na skargę Sąd podkreślił, że jak wynika z uzasadnienia przywołanego przez organ Gminy wyroku NSA o sygn. I OSK 1581/12, będąca przedmiotem kontroli w tamtej sprawie uchwała rady miejskiej (uznana przez NSA za niewadliwą), inaczej niż zaskarżona uchwała, określała expressis verbis wymiar (czas) "bezpłatnej opieki, nauki oraz wychowania" świadczonych przez przedszkola publiczne. Tymczasem w sprawie Rada Gminy określiła czas bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu poprzez wymiar usług świadczonych "w zakresie podstawy programowej" wychowania przedszkolnego. W ten sposób nie tylko, że nie wykonała prawidłowo upoważnienia z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy w nowym brzmieniu, ale także bezpodstawnie – i ze szkodą dla uczęszczających do przedszkola dzieci – ograniczyła możliwość świadczenia przez przedszkola publiczne usług z zakresu podstawy programowej tylko do 5 godzin dziennie.

Jak bowiem wynika z § 1 ust. 1 uchwały, w pozostałym czasie – "wykraczającym poza pięciogodzinną podstawę programową" – mają już być świadczone, wyszczególnione w tym przepisie, świadczenia i usługi "dodatkowe", tj. nie mieszczące się w podstawie programowej. Nadto Sąd zauważył, że aktualne brzmienie delegacji ustawowej z art. 14 ust. 5 ustawy nie upoważnia prawodawcy lokalnego do określania zakresu i przedmiotu świadczeń, jakie będą udzielane przez przedszkola publiczne w czasie "płatnym".

Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi Sąd wskazał, że podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku WSA z 26 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 175/13 (CBOSA), że obecnie obowiązujące przepisy nie wykluczają możliwości posłużenia się określonym ułamkiem procentu minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę przy wyliczaniu jednostkowej wartości opłaty za korzystanie przez dziecko ze świadczeń i usług opiekuńczo-wychowawczych (por. też wyrok NSA o sygn. I OSK 1581/12). Jeżeli koszty jednostkowe stanowią niewielki ułamek procentu minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ww. ustawy, to przedstawione opłaty za jedną godzinę będą co do zasady mieć charakter symboliczny i przedstawienie matematycznej kalkulacji nie będzie wtedy niezbędne, a tak ustalone opłaty nie naruszą zasady ekwiwalentności. Symboliczna wysokość opłat za odpłatne świadczenia powoduje też, iż możliwym staje się zaokrąglanie opłat do pełnych złotych (§ 1 ust. 4 uchwały), bez uszczerbku dla ekwiwalentności świadczeń.

Zaskarżona uchwała, poza ww. kwestiami, określa jeszcze tylko, że zakres realizowanych przez przedszkola świadczeń oraz zasady odpłatności za te świadczenia określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka (§ 2 uchwały). Analizując ten przepis Sąd wskazuje na trudności w ustaleniu jego rzeczywistej treści i charakteru – w szczególności czy jest to przepis nakładający obowiązek zawierania opisanych umów pomiędzy dyrektorem przedszkola i rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka, czy tylko informujący o dopuszczalności takiej praktyki.

W pierwszym przypadku należałoby podzielić stanowisko wyrażone m.in. w powołanym wyżej wyroku WSA o sygn. IV SA/Po 175/13, że dochodzi wówczas do próby niedopuszczalnego przeniesienia kompetencji normodawczych na inny niż rada gminy podmiot (podmioty). Tymczasem zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy upoważnienie dla rady gminy nie obejmuje swym zakresem możliwości przekazywania (całości lub choćby części) przyznanych kompetencji do ustalania wysokości opłat za świadczenia przedszkoli, na rzecz innego podmiotu. Nie upoważnia też do wskazania przez radę innej, niż akt prawa miejscowego, formy aktu ustalającego takie opłaty.

Zatem ustanowienie uprawnienia dla innego podmiotu – dyrektora przedszkola działającego w porozumieniu z rodzicami lub opiekunami dzieci – do ustalania w innej, niż akt prawa miejscowego, formie, bo w drodze umów cywilnoprawnych, opłat za świadczenia opiekuńczo-wychowawcze, oznacza przekroczenie przez Radę Gminy granic delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy. Nadto, nakładając obowiązek zawierania wskazanych umów, analizowane unormowanie narusza art. 3531 k.c. statuujący zasadę swobody umów i jej granice.

Jeśliby zaś uznać, że przepis § 2 uchwały ma charakter wyłącznie informacyjny, to nie powinien w ogóle znaleźć się w uchwale, będącej wszak w całości aktem normatywnym (aktem prawa miejscowego). Tekst prawny powinien zawierać jedynie takie wypowiedzi, które służą wyrażeniu norm postępowania lub dokonaniu aktów konwencjonalnych (np. aktu derogacji) Z tego punktu widzenia wadliwe jest zamieszczanie w tekście prawnym wypowiedzi, które służą innemu celowi (np. informowaniu). Jest to zabieg tym bardziej niebezpieczny, że w procesie interpretacji owe "dodatkowe", nienormatywne wypowiedzi musiałyby być jednak interpretowane jako elementy współwyznaczające treść norm postępowania – zgodnie z niekwestionowaną dyrektywą wykładni, że każde wyrażenie tekstu prawnego ma charakter normatywny i w procesie wykładni nie może być pominięte (tzw. zakaz wykładni per non est). W rezultacie wynik interpretacji tekstu prawnego zawierającego tego rodzaju "dodatkowe" wypowiedzi może być rażąco nieadekwatny do zamiaru prawodawcy (por.: S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, uw. 1 do § 11; L Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 122–123).

Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej istotne naruszenia prawa materialnego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Wójt Gminy Żelazków wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia prawa materialnego i procesowego. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. – art. 6 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 14 ust. 5 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1991 r. Nr 95, poz. 425 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż ustalenie przez Radę Gminy w zaskarżonej uchwale rozróżnienia na "dodatkowe" świadczenia i usługi wykraczające poza ramy podstawy programowej stanowiło ustalenie opłat za świadczenia nie mieszczące się w podstawie programowej, podczas gdy na gruncie obowiązujących przepisów możliwe jest odwoływanie się w uchwale do podstawy programowej, gdyż art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty odnosi się wyłącznie do świadczeń realizowanych w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, a co za tym idzie przedszkole ma obowiązek realizacji podstawy programowej, ale nie musi tego czynić bezpłatnie, gdyż może realizować podstawę programową również w czasie przekraczającym 5 godzin bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu;
2. – art. 60 w związku z art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty oraz w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół wraz z załącznikiem nr 1 (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, iż w świetle powołanych przepisów zaskarżona uchwała Rady Gminy Żelazków określając czas bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu poprzez wymiar usług świadczonych "w zakresie podstawy programowej" ograniczyła możliwość świadczenia przez przedszkola publiczne usług z zakresu podstawy programowej tylko do 5 godzin dziennie, w sytuacji, gdy zgodnie aktualnym stanem prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie ma już znaczenia, jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu, gdyż zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi, natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut, który stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowy rozkład dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców;
3. – art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1990 r. Nr 16, poz.
4. 95) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że uchwała Rady Gminy w brzmieniu i treści nieuwzględniającej nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą prowadzi do naruszenia nowej regulacji w stopniu istotnym, a w konsekwencji jest nieważna w całości, podczas gdy w niniejszej sprawie podjęta uchwała nie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z prawem, ani z nową regulacją, a tylko wówczas miałoby miejsce, w świetle ugruntowanego orzecznictwa i poglądów doktryny istotne naruszenie w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, majace istotny wpływ na wynik sprawy:

1. – art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w związku z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez orzeczenie wyrokiem przez Sąd pierwszej instancji o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości podczas, gdy akt ten nie jest obarczony istotnym naruszeniem prawa, a zatem brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, co mając na względzie całość okoliczności w niniejszej sprawie nie da się pogodzić z zasadą zaufania obywateli do organów władzy publicznej i stanowionego przez nie prawa;
2. – art. 1 § 2 ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedokonanie w należyty sposób przez Sąd pierwszej instancji kontroli pod względem legalności zgodności z prawem zaskarżonej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego;
3. – art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedokonanie analizy całego materiału zgromadzonego w aktach sprawy i nieprzedstawienie pełnego stanu faktycznego w uzasadnieniu wydanego wyroku, na skutek przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała jest nieważna w całości zwalnia z konieczności wyczerpującego odniesienia się przez Sąd do zarzutów dotyczących poszczególnych unormowań uchwały.

Na tych podstawach wnosił o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;
2. 2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Wnosił w razie gdy zachodzą jedynie naruszenia prawa materialnego o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi;
2. 2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W piśmie procesowym z 5 listopada 2013 r. Prokurator Apelacyjny w Łodzi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 95, poz. 425 ze zm.) jest zasadny. Jak słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku nastąpiła zmiana regulacji prawnej w zakresie podstawy prawnej ustalenia przez organ prowadzący opłaty za świadczenia udzielone przez przedszkola. W aktualnym, obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, stanie prawnym przy ustaleniu opłat na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie ma znaczenia jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1776/12, sygn. akt I OSK 1581/12). Przesądza to, że jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w placówce wykraczający poza ustalony nieodpłatny czas pobytu.

Opłata może zatem obejmować część zajęć należących do podstawy programowej realizowanej poza czasem bezpłatnego świadczenia usług, jak i innego rodzaju świadczenia i usługi opiekuńczo-wychowawcze. Wprowadzenie w uchwale regulacji rodzaju dodatkowych świadczeń i usług opiekuńczo-wychowawczych nie stanowi naruszenia przepisów prawa dających podstawę do zastosowania sankcji nieważności. Według art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty "Organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielone przez: 1) przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 (...)". To, że zakres świadczeń wynika z regulacji statutowej (art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty) nie stanowi, że ich wyliczenie w uchwale jest kwalifikowanym naruszeniem art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, które przesądza o wydaniu aktu prawa miejscowego w oparciu o przepis, który nie obowiązywał w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. Wprowadzenie zatem wyliczenia, jak i brak nie jest takim rodzajem naruszenia przepisów prawa, które uzasadnia stosowanie sankcji nieważności.

W zaskarżonym wyroku zasadnie przyjęto, że zastosowanie stawki w oparciu o minimalne wynagrodzenie jest prawidłowe.

Nie stanowi naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności uregulowanie w uchwałach w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola czynności wykonawczych w zakresie ustalenia w konkretnym wypadku wysokości opłaty za udzielone świadczenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że szczegółowe techniczne warunki korzystania z usług przedszkola, ostatecznie muszą być precyzowane pomiędzy samymi zainteresowanymi, dyrektorem konkretnego przedszkola i rodzicami (opiekunami) danego dziecka. Wprowadzenie zatem przedmiotowego uregulowania czynności wykonawczych pozostaje w bezpośrednim związku z pobraniem ekwiwalentnej, w konkretnym przypadku, opłaty za świadczenie. § 2 uchwały nie narusza zatem przepisów prawa uzasadniających stwierdzenie jej nieważności.

W tym stanie rzeczy, skoro w skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, na mocy art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.