Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 58/14, zobowiązał [...] S.A. w [...] do załatwienia wniosku J. S. i J. S. z dnia 2 listopada 2011 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność [...] S.A. w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od [...] S.A. w [...] na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.
Pismem z dnia 2 listopada 2011 r. J. S. i J. S. wezwali [...] S.A. Oddział [...] do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości położonych w C. (działka nr ew. [...]) i S. (działka nr ew [...]) oraz do ustanowienia na tych nieruchomościach służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Ponadto, powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej "u.d.i.p."), zażądali udostępnienia kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń elektroenergetycznych położonych na ich działkach.
W odpowiedzi pismem z dnia 23 listopada 2011 r. Spółka [...] w [...] Oddział [...] poinformowała J. S. i J. S., że nie może się ustosunkować do roszczeń zawartych w ich piśmie z dnia 2 listopada 2011 r. Wnioskodawcy zgodnie z art. 6 k.c. powinni przedstawić kserokopię mapy zasadniczej nieruchomości z zaznaczonymi na niej urządzeniami elektroenergetycznymi. Dopiero po dostarczeniu tego dokumentu Spółka będzie mogła zająć stanowisko w sprawie.
Następnie J. S. i J. S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność [...] S.A. w [...], domagając się stwierdzenia bezczynności tej Spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i żądanej formie, a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. można wnieść aż do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
Skarżący stwierdzili ponadto, że spółka prawa handlowego, zajmująca się dystrybucją energii elektrycznej, jest zobowiązana do stosowania przepisów u.d.i.p. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli są "zadaniami publicznymi". Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy zatem "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji w trybie powołanej ustawy.
Skarżący nie otrzymali wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Dlatego ich skarga na bezczynność Spółki jest uzasadniona.
W odpowiedzi na skargę [...] S.A. Oddział [...] wniosła o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi, podnosząc, że żądane przez skarżących informacje nie stanowią informacji publicznej. Skarżący zmierzają jedynie do uzyskania dowodu w sprawie cywilnoprawnych roszczeń przeciwko Spółce. Przepisy k.p.c. w sposób szczególny regulują zasady gromadzenia dowodów (art. 248 k.p.c.) i stanowią samodzielną regulację dotyczącą udostępniania dokumentów. Wnioskowane informacje mogą być więc udostępniane nie we wnioskowanym trybie lecz wyłącznie na podstawie przepisów k.p.c. (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Spółka dodała także, że wykonywane przez nią zadania operatora systemu dystrybucyjnego nie stanowią zadań publicznych i Spółka nie należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. W jej ocenie nie ma podstaw do uwzględnienia skargi, również z tego powodu, że wymiana pism pomiędzy stronami nie została jeszcze zakończona.
Skarga jest zatem przedwczesna. Ponadto informacje, których żądają skarżący stanowią tajemnicę strony przeciwnej, czyli jej ujawnienie prowadziłoby do naruszenia chronionej ustawowo "tajemnicy przedsiębiorstwa".
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał [...] S.A. w [...] do rozpoznania wniosku J. S. i J. S. z dnia 2 listopada 2011 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej.
W pisemnym motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił przede wszystkim, że skarga złożona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. Skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej nie musi być bowiem poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a.
Ponadto zdaniem WSA w Lublinie skarga J. S. i J. S. jest zasadna. W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero stwierdzenie, że adresat wniosku zobowiązany jest do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie wskazanemu podmiotowi można skutecznie zarzucić bezczynność.
Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zobowiązane są w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.), a także podmioty reprezentujące inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pozycję dominującą ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu. Skarb Państwa jest akcjonariuszem posiadającym większość głosów na Walnym Zgromadzeniu [...] S.A. w [...] (61,89% akcji Spółki). [...] S.A. posiada 99,55% akcji spółki [...] S.A., zaś ta ostatnia Spółka jest w posiadaniu 89,91% akcji [...] S.A. Nie ulega zatem wątpliwości, że Skarb Państwa dysponuje pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu [...] S.A. w [...].
W sprawie istotne również jest to, że Spółka [...] w [...] będąc przedsiębiorstwem energetycznym, stanowi przedsiębiorstwo użyteczności publicznej oraz wykonuje zadania publiczne. Z tych też względów jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą bowiem spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne zadania operatora systemu dystrybucyjnego, realizuje ono zadania publiczne.
Zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi. Ponadto przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek udzielenia informacji w kwestiach niemieszczących się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, gdy dotyczą one "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
W ocenie Sądu żądane przez skarżących informacje mają charakter informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p.).
We wniosku z dnia 2 listopada 2011 r. J. S. i J. S. wystąpili do [...] S.A. w [...] o udostępnienie kserokopii istniejących dokumentów dotyczących lokalizacji i budowy linii energetycznych na ich działkach. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje u.d.i.p., jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację. Skarżący domagają się więc udostępnienia im "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p. Zatem Spółka, o ile jest w posiadaniu żądanych dokumentów, powinna - w drodze czynności materialno-technicznej - udostępnić wymienionym przedmiotowe informacje publiczne.
Zdaniem Sądu nie można podzielić argumentacji Spółki, że do informacji objętych wnioskiem z dnia 2 listopada 2011 r. nie można stosować przepisów u.d.i.p., albowiem dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez skarżących roszczeń cywilnoprawnych od Spółki. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo dostępu do informacji publicznej ma zatem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania informacji publicznej przez zobowiązane podmioty, wymienione w u.d.i.p., do których niewątpliwie należy [...] S.A. w [...].
Nie można zatem zaaprobować stanowiska Spółki, że wnioskowane dokumenty urzędowe, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego, "tracą" charakter informacji publicznej z tego powodu, że ich udostępnienia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem. Takie zapatrywania są sprzeczne z istotą regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, a nadto są one nielogiczne. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). O tym, czy konkretny dokument ma charakter informacji publicznej nie może decydować okoliczność, kto i dla jakich celów żąda udostępnienia takiej informacji. Kryteria kwalifikowania określonych danych do informacji publicznych muszą być zobiektywizowane i znajdować podstawę w regulacjach ustawowych.
W ocenie Sądu brak jest nadto podstaw do uznania, że żądane przez skarżących informacje nie mogły zostać udostępnione, gdyż obejmują one informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Prawo do dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, w szczególności ze względu na ochronę "tajemnicy przedsiębiorcy". Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane w przepisach u.d.i.p. Definicję legalną zbliżonego terminu "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawierają natomiast przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy. W doktrynie podnosi się, że wskazane pojęcia stanowią w istocie synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do sposobu rozumienia zwrotu "tajemnica przedsiębiorstwa", o którym mowa w ustawie o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji.
Dla uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy należy więc wykazać, że przedsiębiorca podjął niezbędne kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. Spółka w żaden sposób nie wykazała, by te warunki zostały spełnione. Ponadto nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe informacje, z uwagi na swój charakter, nie podlegają ze swej istoty utajnieniu. Treść decyzji administracyjnych co do zasady nie może być bowiem poufna.
Żądane przez skarżących informacje zostały przy tym wystarczająco oznaczone. Skarżący wskazali, że wnoszą o udostępnienie im kopii decyzji administracyjnych, (o ile takie zostały wydane) dotyczących precyzyjnie określonych nieruchomości, na jakich posadowione są urządzenia przesyłowe wykorzystywane obecnie przez Spółkę. Fakt takiego wykorzystywania infrastruktury energetycznej Spółka potwierdziła w swoim piśmie z dnia 9 maja 2013 r. Treść wniosku J. S. i J. S. pozwala więc na jednoznaczne skonkretyzowanie zakresu ich żądania. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w przypadku, gdyby Spółka nie dysponowała oryginałami lub odpisami decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych, to nie miałaby obowiązku udostępnienia kopii tychże dokumentów. Jednakże podmiot publiczny musi uwiarygodnić, że nie posiada żądanej od niego informacji publicznej. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy więc rozpatrywać w kontekście art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Zatem powiadomienie takie powinno zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy.
Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany żądanej informacji rzeczywiście nie posiada, a oceniając, czy podmiot ten powinien ją posiadać, winien między innymi ustalić, czy informacja ta jest związana z zakresem działania adresata wniosku.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 248 k.p.c. Wynika to z normy kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którą przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Omawianą regułą kolizyjną ustawodawca wyraźnie ograniczył zastosowanie przepisów u.d.i.p. do przypadków, gdy inne ustawy odmiennie określają zasady i tryb dostępu do informacji. Oznacza to, że przepisy u.d.i.p. mają zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których ustawa ta nie jest sprzeczna z przepisami szczególnymi (por. J. Jędrośka, M. Stoczkowicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej a regulacje szczególne, "Państwo i Prawo" 2003, z. 6, s. 98 oraz G. Wierczyński w glosie do wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., II SA 3301/02, "Gdańskie Studia Prawnicze-Przegląd Orzecznictwa" 2005, nr 1-2, s. 55, teza nr 2, Lex nr 48368/2).
Udostępnienia żądanych przez skarżących dokumentów nie wyklucza również fakt, iż Spółka została uznana za przedsiębiorcę o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym na podstawie załącznika II pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz. U. Nr 198, poz. 1314 ze zm.). Z przepisów u.d.i.p. nie wynika, by tego rodzaju okoliczność stanowiła przesłankę wyłączającą udzielenie informacji publicznej.
Żądane przez skarżących informacje, to jest kserokopie decyzji administracyjnych znajdujących się w zasobach archiwalnych Spółki, nie mają charakteru informacji przetworzonej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Przekształcenie dokumentu archiwalnego poprzez jego skopiowanie nie stanowi przetworzenia informacji. Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek w formie ustnej lub pisemnej nawet bez pisemnego wniosku. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej wymaga formy decyzji administracyjnej.
W tej sytuacji wniosek skarżących z dnia 2 listopada 2011 r. powinien być rozpoznany przez Spółkę w trybie określonym w powyższych przepisach. Żądane przez skarżących informacje mają bowiem charakter informacji publicznej, a adresat ich wniosku jest zobowiązany do udzielenia przedmiotowej informacji. O ile Spółka jest w posiadaniu wskazanych przez skarżących dokumentów, wszczęte tym wnioskiem postępowanie winna zakończyć w sposób przewidziany prawem, udzielając informacji publicznej albo wydając decyzję o jej odmowie, gdyby zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, Spółka nie załatwiła wniosku skarżących w sposób określony w u.d.i.p. W piśmie z dnia 9 maja 2013 r. Spółka poinformowała wprawdzie, że nie ma obowiązku udostępnienia żądanych przez skarżących decyzji administracyjnych, jednak odmowy udostępnienia informacji nie dokonała w formie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.
Nie może budzić wątpliwości, że powołane pismo Spółki takiej decyzji administracyjnej nie stanowi. Z tych względów, pismo Spółki z dnia 9 maja 2013 r. nie uchyliło stanu bezczynności tego podmiotu w rozpoznawanej sprawie.
Chybione jest również stanowisko Spółki, że niedopuszczalnym jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył. Przepis art. 73 § 1 k.p.a., który reguluje dostęp do akt administracyjnych, wyłącznie stronie przyznaje prawo wglądu w akt sprawy oraz prawo sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Zbyt daleko idący byłby więc pogląd, że na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. dostęp do akt administracyjnych ma zapewniony każdoczesny właściciel nieruchomości, na której posadowione są urządzenia elektroenergetyczne. Z okoliczności sprawy wynika, że sprawy te toczyły się przed kilkudziesięciu laty, kiedy tytuł prawny do tych działek z dużym prawdopodobieństwem przysługiwał innym osobom i to one mogły być stronami tych postępowań.
Ponadto znaczny upływ czasu i zaistniałe zmiany w funkcjonowaniu i strukturze organów administracji mogą stwarzać poważne trudności w ustaleniu organu, który jest obecnie w posiadaniu tych dokumentów. Wynik tych działań byłby więc wątpliwy, nawet gdyby wnioskodawcy mogli uzyskać dostęp do omawianych dokumentów w trybie powołanego art. 73 § 1 k.p.a. Możliwość uzyskania przez nich informacji w innym trybie byłaby więc iluzoryczna, co w sposób nieuzasadniony stawiałoby ich w gorszej sytuacji co do prawa uzyskania żądanej informacji publicznej od innych osób, którym tytuł własności do wskazanych działek nie przysługuje.
Sąd uznając skargę za zasadną, zobowiązał [...] S.A. w [...] do załatwienia wniosku J. S. i J. S. z dnia 2 listopada 2011 r. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność, Sąd wziął pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, a zwłaszcza fakt, że wniosek skarżących przez ponad 2 lata nie został załatwiony w sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p.
Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w [...], zaskarżając wyrok WSA w Lublinie w całości oraz wnosząc o uchylenie tego wyroku i odrzucenie względnie o oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- • art. 149 § 1 i 2 w zw. z 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów oraz bezpodstawne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, z jednoczesnym pominięciem ustawowych wymogów dotyczących należytego uzasadnienia orzeczenia, co doprowadziło do uchybień w postaci: a) przyjęcia, że wystąpiła bezczynność w stopniu uzasadniającym przyjęcie rażącego naruszenia prawa przez Spółkę - pomimo braku wnikliwego rozważenia przez Sąd przesłanek przemawiających za takim stanowiskiem; b) braku przeprowadzenia przez Sąd jakichkolwiek rozważań w zakresie kwalifikowania stopnia naruszenia prawa przez Spółkę oraz arbitralne przyjęcie przez Sąd, że ma on charakter rażący - bez wyjaśnienia co kryje się za takim pojęciem i jakie okoliczności miałyby przemawiać za przyjęciem tej kwalifikowanej formy naruszenia; c) uproszczenia zasad wnioskowania prawniczego i przyjęcia przez Sąd, że brak jakiegokolwiek stanowiska organu co do wniosku skarżących zawsze oznacza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; d) zastosowania przez Sąd bardzo ogólnikowego i powierzchownego sposobu oceny i ustaleń oraz braku precyzyjnego odniesienia do wszystkich okoliczności kluczowych dla rozstrzygnięcia, wraz z pominięciem obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej i uwzględnionego materiału dowodowego.
- • art. 37 § 1 k.p.a., ewentualnie art. 52 P.p.s.a. oraz art. 17 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieuwzględnienie wskazanych przepisów przy rozstrzyganiu sprawy, a w konsekwencji nieodrzucenie skargi, pomimo, że skarżący nie spełnili warunków przewidzianych w tych przepisach.
Ponadto skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentu w postaci decyzji z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] wydanej przez [...] S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na okoliczność wykazania, że działanie Spółki nie miało na celu naruszenia prawa. Dodatkowo [...] S.A. wystąpiła z wnioskiem o przedstawienie zagadnienia budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a następującym zakresie: "Czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie zażalenie do organu wyższego stopnia, na niezałatwienie sprawy w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p., czyli wykorzystanie trybu przewidzianego w przepisach art. 37 k.p.a., ewentualnie 52 P.p.s.a., jest warunkiem koniecznym do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej?"
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęta przez Sąd I instancji teza o braku odpowiedzi na pismo skarżących stanowiła podstawę do stwierdzenia, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast jak wynika z wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi ono zostać osadzone w kontekście sprawy, w której doszło do naruszenia prawa. Powyższe potwierdza obowiązek Sądu osadzenia przypisywanego Spółce naruszenia w kontekście sprawy. Spółka działała w usprawiedliwionym przekonaniu o braku zastosowania przepisów u.d.i.p. w stosunku do Spółki.
W ocenie [...] S.A. w [...] istniały poważne i uzasadnione wątpliwości w zakresie podlegania przez Spółkę przepisom u.d.i.p. W wyrokach z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2353/13 i sygn. akt I OSK 2401/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że [...] S.A. podlega przepisom u.d.i.p. Do dnia otrzymania powyższych orzeczeń Spółka pozostawała w usprawiedliwionym i uzasadnionym stanie niepewności w tym zakresie, a to nie może rodzić po stronie Spółki negatywnych konsekwencji w postaci uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Działanie Spółki nie było lekceważące. Z tych względów, biorąc pod uwagę treść pism zgromadzonych w aktach sprawy, bezczynność Spółki nie jest oczywista i niewątpliwa, aby mówić tutaj o rażącym naruszeniu prawa.
Sąd I instancji nie dokonał jednak oceny czy doszło do rażącego naruszenia prawa. Skoro w orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, to utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Bezwzględnym obowiązkiem Sądu było zatem wykazanie, dlaczego naruszenie miało charakter rażący, a takich rozważań uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera. Z wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt IV SAB/Po 99/12, wynika, że regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wątpliwości interpretacyjne oraz że zachowanie adresata wniosku we wskazanej w wyroku sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa, a nie o lekceważącym traktowaniu obowiązków wynikających z ustawy o udostępnieniu informacji publicznej.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 37 § 1 k.p.a., ewentualnie art. 52 P.p.s.a. oraz art. 17 ust. 2 u.d.i.p., Spółka powołała się na wyrok WSA w Opolu z dnia 27 maja 2004 r., sygn. akt II SAB/Op 1/04; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II SAB/Gd 4/10; wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 794/10. [...] S.A. w [...] stwierdziła przy tym, że powyższe orzeczenia przeczą zajętemu w niniejszej sprawie stanowisku, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
W ocenie Spółki badanie merytorycznej zasadności skargi zawsze winno być poprzedzone sprawdzeniem wymagań formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). Do tych warunków formalnych należy także wyczerpanie środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a, dotyczy to także skarg na bezczynność.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. i J. S. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania przed NSA według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wymienieni stwierdzili przy tym, że WSA w Lublinie rozpatrując skargę, prawidłowo zobowiązał [...] S.A. w [...] do rozpoznania ich wniosku z dnia 2 listopada 2011 r. oraz orzekł, że bezczynność Spółki miała charakter rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie nie było żadnych wątpliwości, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, o jakim mowa w treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Powyższy pogląd, wbrew twierdzeniom Spółki, nie jest poglądem nowym. Wynika on z wielu orzeczeń NSA oraz wojewódzki sądów administracyjnych wydawanych w podobnych sprawach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z takich wad, która mogłaby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej zarzutami. Analizując wniesiony środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty są niezasadne.
Usprawiedliwionych podstaw nie ma przede wszystkim zarzut dotyczący naruszenia art. 37 § 1 k.p.a., art. 52 P.p.s.a. oraz art. 17 ust. 2 u.d.i.p. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 52 § 1 przewiduje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę składa prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 § 1 k.p.a., który stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., strona ma prawo złożenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem lub wezwaniem przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. Podobne rozwiązania mogą przewidywać również przepisy szczególne.
Zatem dopuszczalność uruchomienia drogi postępowania sądowoadministracyjnego zależy od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, wówczas gdy takie środki przysługują stronie czy to na podstawie k.p.a. czy też przepisów szczególnych.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako ustawa szczególna reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji.
Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. nie może w ogóle mieć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej także przepisy art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. nie mogą być stosowane. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Orzecznictwo NSA w omawianej kategorii spraw od wielu lat jest jednolite. Stanowisko to podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę (m.in. wyroki NSA z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11 Lex nr 969478, z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 Lex 236545 i z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 880/13 oraz postanowienie z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OZ 522/14 Lex 1492501).
Odmienne poglądy zaprezentowane przez wojewódzkie sądy administracyjne w powołanych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę wyrokach, po pierwsze zostały przedstawione we wcześniejszym okresie, a po drugie nawet wówczas były one odosobnione oraz nie zasługiwały i nie zasługują na aprobatę. Natomiast wskazane orzeczenie NSA, czego chyba nie dostrzegł autor skargi kasacyjnej, nie dotyczyło w ogóle sprawy bezczynności w sprawie dostępu do informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącej kasacyjnie o przedstawienie w powyższym zakresie zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. Obowiązujące przepisy w ogóle nie przyznają stronie postępowania sądowoadministracyjnego uprawnienia do skutecznego domagania się rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przez skład powiększony NSA. Ponadto skoro skargę kasacyjną rozpoznaje sąd, to ocena czy w danej sprawie występuje zagadnienie prawne wymagające wykładni w szczególnym trybie należy wyłącznie do tego sądu, nie zaś do innych uczestników postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie omówione przepisy nie budzą takich wątpliwości interpretacyjnych, które uzasadniałyby uruchomienie trybu przewidzianego w art. 187 § 1 P.p.s.a.
Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut dotyczący złamania przez Sąd I instancji art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Wprawdzie w tym zakresie Spółka przytoczyła część trafnych wywodów i stwierdzeń, jednakże nie podważają one w ostatecznym rozrachunku zasadności rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym wyrokiem, a przede wszystkim pisemnych motywów pkt. II tego orzeczenia. Zauważyć należy, iż na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej mogą stanowić jedynie takie naruszenia przepisów postępowania, którym można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto stosownie do treści art. 184 P.p.s.a. NSA może oddalić skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego lub częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji prawidłowo i w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 P.p.s.a., wyjaśnił dlaczego stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie [...] S.A. w [...] pozostawała w bezczynności. Zasadnie przy tym przyjął, że wniosek J. S. i J. S. powinien być rozpoznany przez Spółkę w trybie określonym w przepisach u.d.i.p. Żądane informacje mają bowiem charakter informacji publicznej, a adresat powyższego wniosku należy do podmiotów zobowiązanych, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., co potwierdza jednolite i ugruntowane już od kilku lat w podobnych sprawach orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zatem o ile Spółka jest w posiadaniu wskazanych przez skarżących dokumentów, to winna zakończyć wszczęte ich wnioskiem postępowanie, w sposób przewidziany prawem, udzielając informacji publicznej albo wydając decyzję o odmowie jej udostępnienia, gdyby zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji. Nie rozpatrując żądania tak jak wymaga tego u.d.i.p., Spółka pozostawała w oczywistej zwłoce, co uprawniało Sąd I instancji do podjęcia wyroku zobowiązującego w trybie art.149 § 1 P.p.s.a.
Bezczynność [...] S.A. w [...] w niniejszej sprawie WSA w Lublinie trafnie przy tym ocenił jako rażącą, bowiem Spółka mimo upływu blisko 2,5 roku od złożenia wniosku nie udzieliła nań jakiejkolwiek odpowiedzi. Jedyne pismo Spółki opatrzone datą 23 listopada 2011 r. dotyczyło wyłącznie zgłoszonych przez skarżących roszczeń cywilnoprawnych, natomiast w żaden sposób nie odnosiło się do żądania udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych. Milczenia Spółki nie przerwało także złożenie przez J. S. i J. S. skargi na bezczynność tego podmiotu. [...] S.A. w [...] przekazując do Sądu tę skargę, udzieliła na nią wymaganej odpowiedzi (art. 54 § 2 P.p.s.a). Nadal jednak nie udostępniła skarżącym wnioskowanych dokumentów, nie wydała w sprawie decyzji administracyjnej, a nawet nie przekazała bezpośrednio wnioskodawcom jakichkolwiek innych wyjaśnień co do żądania. Stan taki trwał także w dniu wydania zaskarżonego wyroku, czego w żaden sposób nie mogą usprawiedliwiać argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej.
Ustawodawca w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. określił jednoznacznie termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Adresat wniosku powinien zapoznać się z treścią tego przepisu i pozostałych norm u.d.i.p. oraz dostosować swe działania do przewidzianych tam wymagań. Wielokrotnie przekraczając ustawowy termin załatwienia sprawy, Spółka nie może powoływać się jedynie na nieznajomość prawa. W początkowym okresie przepisy u.d.i.p. mogły budzić pewne trudności interpretacyjne, zwłaszcza niejasnym było, czy nałożony przez ustawodawcę obowiązek informacyjny obejmuje również podobne jak skarżąca podmioty. Jednak wątpliwości w tym zakresie nie mogły eskulpować opieszałości organu przez taki okres jak sugeruje to Spółka. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, o czym była mowa, od dawna ukształtował się jednolity pogląd, że przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się dystrybucją energii elektrycznej zalicza się do podmiotów wykonujących zadania publiczne, a co za tym idzie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia posiadanych informacji publicznych.
Z tych przyczyn należy podzielić przyjętą przez WSA w Lublinie kwalifikację charakteru prawnego stwierdzonego naruszenia prawa. Mimo lakonicznego uzasadnienia rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II zaskarżonego wyroku odpowiada zatem prawu.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).