Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 75/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę G. F. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Pismem z dnia 30 lipca 2018 r. G. F. zwróciła się z odwołaniem "od decyzji z daty bliżej niesprecyzowanej, na podstawie której dokonano zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gmina Morawica, w odniesieniu do działek nr [...] i [...]".
Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2018 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kielcach został przyjęty pod identyfikatorem ewidencyjnym [...] operat techniczny dotyczący wykonania mapy do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości oznaczonych numerami działek [...] i [...], położonych w obrębie [...], gmina Morawica. Z załączonego do akt sprawy sprawozdania technicznego wynika, że aktualizacja ewidencji gruntów i budynków dotyczyła ujawnienia w bazie ewidencji gruntów i budynków budynku mieszkalnego, który podlegał pomiarowi zgodnie z operatem [...]. Pismem z dnia 16 stycznia 2018 r., złożonym w Starostwie Powiatowym w Kielcach w dniu 2 lutego 2018 r., G. F. wniosła o wprowadzenie do ewidencji gruntów powierzchni użytków ww. działki wynikających z opracowania dokumentacji sporządzonej przez [...] - oznaczenie kancelaryjne pracy geodezyjnej: [...] i złożonej do ewidencji P.O.D.G. i K w Kielcach.
Operat opisany w piśmie G. F. to operat przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorem ewidencyjnym [...] dotyczący wykonania mapy do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości oznaczonych numerami działek [...] i [...] położonych w obrębie [...], gmina Morawica. Dnia [...] kwietnia 2018 r. w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] na wniosek G. F. wprowadzona czynnością materialno-techniczną zmiana nr [...] w zakresie zmiany użytków gruntowych w działkach nr [...] i [...] stanowiących własność wnioskodawczyni, zgodnie z wykazem zmian gruntowych załączonym do operatu technicznego nr [...].
Powołując się na art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), zwanej dalej "P.g.k", organ wyjaśnił, że aktualizacja ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...] nastąpiła w drodze czynności materialno-technicznej, gdyż działki te stanowiły wyłączną własność G. F. Strona może natomiast kwestionować zmianę wprowadzoną czynnością materialno-techniczną tylko poprzez złożenie wniosku o dokonanie kolejnej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków polegającej na przywróceniu poprzedniego stanu.
W skardze na powyższe postanowienie G. F. zarzuciła, że mapa do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków wpisana do zasobów geodezyjnych - identyfikator ewidencyjny [...] - została opracowana z naruszeniem art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h P.g.k. wobec nieuwzględnienia zawartych w nim podstaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę wskazał, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych miała miejsce na wniosek skarżącej i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej nr - [...], przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia [...] lutego 2018 r. pod identyfikatorem nr [...] Wnioskowana zmiana obejmowała informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawczyni. Skarżąca wniosła o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków poprzez wprowadzenie w ewidencji gruntów i budynków zmiany w zakresie użytków gruntowych działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości K. w oparciu o konkretnie oznaczoną we wniosku dokumentację geodezyjną stanowiącą operat techniczny - przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającą wykaz zmian gruntowych.
Zdaniem Sądu, wniosek skarżącej został uwzględniony w całości i organ w drodze czynności materialno-technicznej dokonał zmian w ewidencji gruntów i budynków na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h P.g.k. Taka czynność nie jest decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie. Decyzja wydawana jest w sytuacji odmowy wprowadzenia aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków - art. 24 ust. 2c ustawy. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej istniałby w sytuacji odmowy ponownej aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków np. poprzez przywrócenie stanu poprzedniego, ale w razie wniesienia przez stronę stosownego wniosku w tym zakresie, co się w tej sprawie nie stało.
Ponadto Sąd wskazał, że zarzuty skargi związane z prawidłowością dokonanej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kielcach oceny przedłożonej dokumentacji geodezyjnej nie mogły być uwzględnione, ponieważ taka ocena wykracza poza granice tej sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. F., zarzucając:
- I) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- 1) art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h P.g.k. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wprowadzone zmiany w ewidencji gruntów przedstawione na mapie do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków wpisane pod identyfikatorem ewidencyjnym [...] można zakwalifikować jako czynność materialno-techniczną, zignorowaniu faktu, że wnioskowana zmiana nie obejmuje informacji gromadzonych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących nieruchomości znajdujących się w jej wyłącznym władaniu, a jest wręcz z nimi sprzeczna;
- 2) naruszenie przepisów o rozgraniczeniu polegające na wprowadzeniu pod pozorem realizowania wniosku dotyczącego wprowadzenia do ewidencji budynku mieszkalnego, na podstawie sporządzonego operatu [...] organ wprowadził do ewidencji zmianę granic działek w tym również nieobjętej wnioskiem działki nr [...];
- II) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej uznał, iż organy I i II instancji nie naruszyły prawa przyjmując operat techniczny;
- 1) naruszenie art. 7d ust. 1 i art. 22 ust. 1 P.g.k. oraz art. 104 K.p.a. wobec niewydania decyzji przez Starostę;
- 2) naruszenie art. 134 K.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania gdyż była to czynność materialno-techniczna.
Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzającego go postanowienia Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i Kielcach i odmowę wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z dokumentacją geodezyjną przyjętą do zasobu dnia [...] lutego 2018 r. pod identyfikatorem ewidencyjnym [...];
- 2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 12 maja 2022 r. poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Pismem z dnia 27 maja 2022 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego w Kielcach wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Również G. F. w piśmie z dnia 8 czerwca 2022 r. wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zajęła stanowisko w sprawie.
W związku z powyższym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 14 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.
Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów kasacyjnych. Sąd odwoławczy nie może poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne działanie z urzędu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt II FSK 2065/17 oraz z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4918/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W zarzutach dotyczących prawa materialnego wskazano na naruszenie: w pkt 1 art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h P.g.k., a w pkt 2 na naruszenie "przepisów o rozgraniczeniu". Natomiast w zarzutach dotyczących przepisów postępowania podniesiono naruszenie: w pkt 1 art. 7d ust. 1 i art. 22 ust. 1 P.g.k. oraz art. 104 K.p.a., a w pkt 2 art. 134 K.p.a.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów przypomnieć należy, że przedmiotem skargi wniesionej przez G. F. było postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] października 2018 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania "od decyzji z daty bliżej niesprecyzowanej, na podstawie której dokonano zmian, na podstawie której dokonano zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gmina Morawica, w odniesieniu do działek nr [...] i [...]". Tym samym kontrola Sądu I instancji dotyczyła wyłącznie kwestii prawidłowości wydania przez organ przedmiotowego postanowienia.
Podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia był art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W doktrynie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609).
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podzielił stanowisko organu, że wniesione przez skarżącą odwołanie było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, tj. z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Oceniono bowiem, że wprowadzona w dniu [...] kwietnia 2018 r. zmiana w ewidencji gruntów i budynków została dokonana w drodze czynności materialno-technicznej, od której nie służy odwołanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonego postanowienia w tym zakresie z uwagi na zastosowaną podstawę prawną dokonanej czynności materialno-technicznej zmiany w ewidencji gruntów i budynków, tj. art. 24 ust. 2 pkt 1 lit. h ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. W konsekwencji wobec braku decyzji organ zasadnie wydał na podstawie art. 134 K.p.a. postanowienie, w którym stwierdził niedopuszczalność odwołania.
Skarżąca kasacyjnie podnosiła natomiast, że wprowadzonej zmiany w ewidencji gruntów nie można było zakwalifikować jako czynności materialno-technicznej, a w konsekwencji zarzuciła Sądowi I instancji dokonanej wadliwej oceny, że wniesione przez nią odwołanie było niedopuszczalne. Z poglądem takim jednakże nie można się zgodzić.
Zauważyć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, że strona może skorzystać z tego środka zaskarżenia jakim jest odwołanie tylko wtedy, gdy w obrocie prawnym istnieje nieostateczna decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów K.p.a. Załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej następuje natomiast gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych wynika, że załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. O załatwieniu sprawy w drodze decyzji decydują zatem przepisy prawa materialnego. Procedura aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków została zawarta w art. 24 P.g.k. Z art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia wynika, że aktualizacja ta następuje z urzędu lub na wniosek właścicieli gruntu, budynku czy lokalu, którego zmiany mają dotyczyć, lub władających gruntem, natomiast treść art. 24 ust. 2b P.g.k. wskazuje, że może ona przybrać dwojaką formę.
W przypadku, gdy aktualizacja następuje na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców, ma ona formę czynności materialno-technicznej, zaś w pozostałych przypadkach ustawa wymaga wydania decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2b pkt 1 i 2 P.g.k.).
Jak wynika z akt sprawy wprowadzona w dniu [...] kwietnia 2018 r. zmiana w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] została dokonana na wniosek skarżącej sformułowany w piśmie z dnia 16 stycznia 2018 r. i na podstawie wskazanej w tym wniosku pracy geodezyjnej nr [...], przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia [...] lutego 2018 r. pod identyfikatorem nr [...]. Źródło aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków stanowiła zatem określona w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h P.g.k. dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a w takim przypadku ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Należy wobec powyższego stwierdzić, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w tej sprawie została dokonana we właściwej formie, wskazanej przez ustawę.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej związanych z prawidłowością sporządzonej przez wykonawcę dokumentacji geodezyjnej przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kielcach w dniu [...] lutego 2018 r., na podstawie której została wprowadzona zmiana w ewidencji gruntów i budynków, jeszcze raz przypomnieć należy, że rozpoznawana sprawa dotyczyła postanowienia o niedopuszczalności odwołania wydanego na podstawie art. 134 K.p.a., a więc zarzuty w tym zakresie wykraczają poza granice sprawy. Z tego też powodu nie mogły one podlegać ocenie.
Niezależnie od powyższego stwierdzenia zauważyć należy, że zarzut skargi kasacyjnej wprowadzenia do ewidencji zmiany granic działek w tym również, zdaniem skarżącej, nieobjętej wnioskiem działki nr [...] został sformułowany nieprawidłowo. Mianowicie skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie bliżej nieokreślonych "przepisów o rozgraniczeniu" bez przywołania aktów prawnych wraz ze wskazaniem konkretnych przepisów i właściwych jednostek redakcyjnych. Tak zredagowany zarzut pozostaje w sprzeczności z wymogami skargi kasacyjnej, a w konsekwencji nie mógł być rozpoznany i uwzględniony.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.