Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 maja 2021 r., VIII SA/Wa 200/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U.2020.1876 ze zm.); dalej jako "u.p.s.", polegające na niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisów, tj. niesłusznym przyjęciu, że zasadna jest odmowa przyznania zasiłku celowego w wysokości wnioskowanej przez skarżącego, podczas gdy przyznanie zasiłku we wnioskowanej wysokości jest uzasadnione sytuacją finansową, osobistą i zdrowotną oraz zmierzało do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego i miało na celu umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, co w konsekwencji skutkowało przekroczeniem granicy tzw. uznania administracyjnego przez organ administracyjny;
- 2. prawa procesowego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie wyroku bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela, przejawiającego się w nierozpatrzeniu całości materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie oraz błędną interpretację przepisów prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia;
- 3. prawa procesowego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez wydanie wyroku na niepełnym materiale dowodowym z pominięciem jakiegokolwiek badania sytuacji finansowej organu na dzień wydania decyzji.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, ale ponieważ istotą kontrowersji w badanej sprawie pozostaje poprawność rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej wypada ocenić łącznie.
Z okoliczności niespornych w niniejszej sprawie wynika, iż skarżący kasacyjnie spełnia kryteria ubiegania się o pomoc społeczną, Jest osobą bezrobotną, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Nie posiada własnych dochodów, a utrzymuje się wyłącznie ze środków pomocy społecznej, uzyskując m.in. zasiłek stały w kwocie 645 zł miesięcznie oraz zasiłki celowe, w tym na zakup posiłków, produktów żywnościowych oraz opału. Tym samym, składając wniosek o przyznanie zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu leków, środków czystości, kurtki zimowej, środków dezynfekujących, antybakteryjnych i antywirusowych, formalnie wypełnił warunki przyznania wnioskowanego świadczenia. Trafnie jednak w toku dotychczasowego postępowania organy oraz Sąd I instancji wskazywały na uznaniowy charakter zasiłku celowego, co oznacza, że nawet w wypadku spełnienia przez wnioskodawcę warunków, od których zależy przyznanie świadczenia, organ pomocowy może ograniczyć rozmiar przyznanej pomocy albo nawet odmówić jej przyznania (vide: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., I OSK 3353/18; wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r., I OSK 293/19, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., I OSK 2360/19; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2698/19; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2020 r., I OSK 1322/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przed odniesieniem się do kwestii prawidłowości wydania rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego należy zauważyć, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie całości lub części kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu (art. 39 ust.1 i 2 u.p.s.). Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06; wyrok NSA z dnia 25 maja 2015 r., I OSK 698/16; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 836/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (vide: wyrok NSA z dnia 9 września 2015 r., I OSK 2224/15; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2698/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Treść art. 39 ust. 1 u.p.s., mówiąca, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, wyraźnie wskazuje, iż decyzja w powyższym zakresie zapada w ramach uznania administracyjnego. Wskazuje na to wyraźnie zwrot "może" odnoszący się do uprawnienia organu administracji. Władza dyskrecjonalna organów administracji publicznej, której przejawem jest uznanie administracyjne, jak już o tym była mowa, wyraża się w tym, że nawet gdy strona spełni określone prawem przesłanki, organ nie musi rozstrzygnąć sprawy w pozytywny dla niej sposób. Powyższe nie oznacza jednak zupełnej dowolności w rozstrzyganiu sprawy. Na organie spoczywa bowiem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. Przy czym zasada państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) nie przewiduje automatycznej wyższości interesu społecznego nad słusznym interesem jednostki.
Organ winien zatem każdorazowo zidentyfikować zarówno interes publiczny jak i słuszny interes strony, i w okolicznościach konkretnej sprawy rozważyć owe interesy, przyznając jednemu z nich prymat. Przebieg tej operacji myślowej, w szczególności w sytuacji przyznania prymatu interesowi publicznemu, winien zostać wyczerpująco wyjaśniony w motywach wydanej decyzji, tak aby w specyficznych okolicznościach sprawy możliwe było wyprowadzenie wniosku, na czym polegało wyższe wartościowanie doniosłości interesu publicznego w konflikcie ze słusznym interesem strony, prowadzące do ograniczenia uprawnienia strony lub odmowy jego przyznania (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1/57; glosa J.Łętowskiego do ww. wyroku NSA, OSPiKA 1982/1-2/51-57; B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2012, s. 61). Przeprowadzenie powyższej operacji w prawnie akceptowalny sposób nakłada na organy administracji obowiązek zbadania wszystkich okoliczności danej sprawy w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia (vide: wyrok TK z dnia 29 września 1993 r., K 17/92, OTK 1993/II/33; wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III S.A. 7900/98, Lex nr 47243, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01, Lex nr 149543; W.Jakimowicz, Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, PiP 2010/5/42-54).
Okoliczności sprawy związane z ustaleniem w toku postępowania administracyjnego trudnej sytuacji zdrowotnej i majątkowej skarżącego nie są kwestionowane w skardze kasacyjnej. Jakkolwiek postawiony został zarzut kasacyjny nierozpatrzenia całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, to jednak odnosi się on wyłącznie do kwestii możliwości finansowych pomocy społecznej. Tym samym wypada skonstatować, że odnoszące się skarżącego okoliczności faktyczne sprawy zostały wszechstronnie ustalone i ocenione. Pozostaje zatem do rozważenia kwestii możliwości finansowych organu pomocowego. Jest oczywiste, że organy te działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele pomocy społecznej. Doświadczenie życiowe, mające swe źródło w wieloletniej obserwacji dysproporcji pomiędzy potrzebami społeczeństwa zgłaszanymi w ramach pomocy społecznej, a środkami, którymi dysponują organy administracji, nakazuje akceptację praktyki organów, która prowadzi do limitowania – w granicach obowiązującego prawa – przyznawanych świadczeń, z uwagi na ograniczone środki finansowe i rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia.
Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe dysponując ograniczoną pulą środków finansowych mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe jasno wskazuje, iż nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r., I OSK 624/07; wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., akt I OSK 698/16; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., I OSK 2360/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro uznanie administracyjne pozostawia organowi pewną swobodę co do rodzaju rozstrzygnięcia, nakładając nań obowiązek szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, z jakich względów natury faktycznej i prawnej organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, to w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać, iż obowiązek ten organy administracji należycie wykonały. Nie jest przy tym trafna argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do niewskazania w toku dotychczasowego postępowania możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Jakkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych aktualne pozostaje zapatrywanie, iż przepisy u.p.s. nie przewidują obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych jakimi organ dysponuje, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z tej formy pomocy (vide: wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., I OSK 698/16; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., I OSK 2360/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), co pozwala uznać, iż nawet brak szczegółowych ustaleń w tym zakresie nie stanowi o dowolności rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego, to jednak należy dostrzec, iż w badanej sprawie organy administracji wskazały na wielkość środków, którymi dysponował organ pomocowy w 2020 r. ([...]zł) i jednocześnie przywołały wysokość poniesionych wydatków, w rozbiciu na poszczególne wydatki, co wyczerpywało przyznany budżet.
Nie można zatem potwierdzić zasadności zarzutu kasacyjnego braku ustaleń wskazujących na ograniczone możliwości finansowe organu pomocy społecznej. Zresztą w motywach skargi kasacyjnej wyraźnie wskazano, iż już na początku 2020 r. skarżący był informowany przez organ pomocowy o braku wystarczających środków na wypłaty zasiłków celowych. Skarżący dysponował zatem wiedzą w tym zakresie już podczas ubiegania się o przedmiotowy zasiłek. Skoro zatem zasiłek celowy ma charakter świadczenia fakultatywnego, to odmowa jego przyznania w warunkach braku środków, oznacza brak możliwości uwzględnienia słusznego interesu strony i konieczność wyższego wartościowania racji stanowiących o interesie społecznym (art. 7 k.p.a.).
W konsekwencji odmowa przyznania świadczenia pomocowego nie przekracza granic uznania administracyjnego. Decyzje organów obu instancji nie są zatem arbitralnie, lecz podjęte z poszanowaniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W okolicznościach niniejszej sprawy wypada także pamiętać, iż skarżący utrzymuje się od dłuższego czasu ze świadczeń obligatoryjnych z pomocy społecznej (zasiłek stały), a nadto potrzeby skarżącego zaspokajane są przez przyznawanie innych świadczeń pomocowych (zasiłki celowe). Skarżący pozostaje zatem stałym beneficjentem pomocy społecznej.
W tej sytuacji brak jest możliwości potwierdzenia zasadności zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a wobec nieprzekroczenia granic uznania administracyjnego prawidłowo zastosowano normy prawa materialnego wynikające z art. 3 oraz art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.